Puissance et coopération dans la gouvernance du changement climatique

Par Afif Traouli - L’Economie Politique Internationale (EPI), notamment à travers la mobilisation des concepts de puissance et de coopération, permet de poser des questionnements sur le régime climatique en étudiant les mécanismes de sa régulation et la logique des Etats. C’est une illustration intéressante des jeux de puissance et de coopération des Etats dans l’élaboration et le maintien d’un régime international qui met en exergue à la fois sa portée et ses limites.

La gouvernance internationale du changement climatique, qui consiste à gouverner sans gouvernement, permet de sortir de la situation d’anarchie qui prévalait avant la Convention de Rio. Le régime international qui la régit a introduit des normes, des principes et des procédures pour tenter d’endiguer le réchauffement climatique. La survie de la gouvernance du changement climatique dépend aujourd’hui de la prise en considération des intérêts et des préférences des différentes parties prenantes et notamment des puissances dont l’implication est essentielle.

Le système Rio- Kyoto

La gouvernance mondiale du changement climatique remonte à 1992, à l’occasion de la signature de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques au Sommet de la Terre à Rio, concomitamment avec la convention sur la diversité biologique et Convention sur la lutte contre la désertification. L’augmentation inquiétante des émissions de gaz à effet de serre (GAS) a donné lieu à des alertes des scientifiques quant à la viabilité de ce système intensif. La Convention de Rio a fixé un objectif clair consistant à stabiliser les concentrations de GAS à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Plusieurs conférences des parties ont suivi la signature de la Convention de Rio et ont mis en lumière des conflits d’intérêts et des divergences de vues qui ont menacé la stabilité, voire la survie même du régime climatique, notamment après le rejet du protocole de Kyoto par les Etats-Unis en 2001.

La puissance dans la gouvernance du changement climatique

L’impasse du protocole de Kyoto a conduit à un changement de paradigme permettant la signature de l’Accord de Paris, considéré comme un deuxième régime climatique. Il s’agit là d’une situation de dilemme du prisonnier que nous donne à voir le régime climatique. La théorie du leadership nous offre à cet effet un éclairage intéressant en nous permettant de mieux cerner le type d’exercice de la puissance américaine dans la gouvernance internationale du climat. Cette posture peut s’expliquer par une vision réaliste selon laquelle les Etats peuvent même renoncer à l’augmentation de leurs gains absolus si cela leur permet d’empêcher d’autres Etats de réaliser des gains encore plus élevés. C’est pourquoi, un engagement renforcé des Etats-Unis dans la lutte contre le réchauffement climatique est conditionné par une politique volontariste des autres puissances économiques comme la Chine. On peut toutefois espérer un changement important de la stratégie de la puissance vers un leadership bienveillant qui permettrait d’entraîner le reste de la communauté internationale, en collaboration avec la Chine et l’Union européenne entre autres acteurs importants.

Malgré cette position dominante, la gouvernance du changement climatique ne comporte pas de biais hégémoniques dans le sens où les Etats-Unis ne bénéficient pas de traitement de faveur dans ce régime international. Bien au contraire, l’accord de Kyoto a été plutôt favorable aux pays les moins puissants qui ont pu être exemptés des obligations qui incombaient aux pays développés, ce qui ne va pas dans le sens de la théorie réaliste de la stabilité hégémonique qui stipule qu’une position d’hégémon permet de bénéficier de conditions plus favorables.

L’accord de Paris met en lumière l’évolution des rapports de force et de puissance à travers le temps puisque la Chine s’affirme de plus en plus comme un acteur clé du nouveau régime climatique. C’est ainsi qu’un sommet climatique Etats-Unis/Chine a eu lieu en 2014 pour préparer une position commune et discuter les grandes lignes de l’Accord de Paris. Le groupe BASIC, réunissant quatre pays émetteurs émergents (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine), a également fortement influencé le processus des négociations alternant positions défensives, offensives et proactives. Grâce à leur émergence économique, ces pays ont atteint une certaine puissance leur permettant de faire valoir leurs arguments sur la table des négociations. Ce groupe insiste sur l’augmentation des ressources affectées aux pays émergents et ceux en développement par les pays industrialisés afin de les aider à remplir leurs obligations climatiques. L’Union européenne demeure, quant à elle, incapable de faire avancer son agenda volontariste et contraignant et ce, d’autant plus que les pays en développement ne font plus bloc autour de la position européenne depuis qu’ils sont concernés par les objectifs de réduction des émissions de GES comme les pays industrialisés.

La coopération dans la gouvernance du changement climatique

La littérature économique a souvent étudié la gouvernance du changement climatique du point de vue de la théorie des régimes internationaux. Il s’agit en effet de la résolution d’un problème d’action collective visant à prévenir collectivement une augmentation alarmante du réchauffement climatique. Cet intérêt mutuel propre aux biens collectifs globaux n’empêche pas les divergences des préférences des acteurs qui n’ont pas tous la même approche.

Le dilemme du prisonnier

La stabilité et l’efficacité de la gouvernance du changement climatique peuvent être étudiées dans le cadre du dilemme du prisonnier de la théorie des jeux afin d’expliquer les problèmes de collaboration qui ont souvent mené les négociations internationales vers l’impasse. Le climat est un bien public international pur. Ainsi, aucun pays ne peut être exclu des bénéfices attendus d’une action collective de préservation du climat et aucun pays ne peut garder les bénéfices d’une telle action pour lui seul. En l’absence d’un régime international, il est peu probable que les pays agissent, individuellement, pour une réduction drastique des émissions de GAS qui peuvent être coûteuses et dont ils ne pourraient bénéficier exclusivement. Bien que l’action collective des Etats soit bénéfique pour tout le monde étant donné le consensus scientifique liant le réchauffement climatique aux émissions de CO2, l’incitation au free-riding est possible puisque chaque pays, pris individuellement, peut être enclin à vouloir profiter de l’action collective sans vraiment y contribuer, en maximisant ainsi son profit et en évitant les coûts et difficultés que chaque Etat devrait assumer. Ceci étant dit, l’adhésion quasi-universelle à la Convention de Rio et à l’Accord de Paris montre que le free-riding n’est pas vraiment une pratique suivie par les Etats-parties. Les Etats étant égoïstes et donnant la primauté à la politique nationale sur les relations internationales, notamment en période de crise, tout système qui ne prendrait pas en compte les préférences nationales et les intérêts divergents des parties prenantes est voué à l’échec. Cette prise en considération des intérêts des parties prenantes est l’une des caractéristiques fondamentales de toute bonne gouvernance. C’est pourquoi, on ne peut concevoir la stabilité du régime climatique que dans une situation de compromis, permettant à chaque partie de s’approprier la lutte contre le réchauffement climatique.

La maturation nationale

Alors que la gouvernance du changement climatique a souvent été considérée comme instable et peu efficace, il n’est pas sans intérêt de se demander si une politique ambitieuse et volontariste est utile quand elle fait face à des résistances importantes des principaux acteurs des négociations. C’est dans ce cadre que l’Accord de Paris, en redonnant l’initiative aux Etats afin de définir leurs propres engagements compte tenu de leurs contextes nationaux, peut relancer la lutte contre le réchauffement climatique en favorisant la coopération et en mettant en avant la nécessité de l’investissement dans les innovations technologiques qui sont plus aptes à contribuer à la maturation nationale espérée que le marché des permis d’émissions.

La nécessité du compromis

On peut légitimement espérer, en empruntant la perspective constructiviste, que le régime international issu de l’Accord de Paris est à même de changer les parties prenantes en modifiant leurs perceptions et leurs préférences, afin de les amener vers plus de coopération et d’engagement dans la lutte contre le réchauffement climatique au niveau international. Au niveau national, la pression grandissante de la société civile est également en mesure de favoriser cette tendance comme c’est aujourd’hui le cas pour la France, l’Allemagne ou la Chine. Mais il est illusoire de maintenir qu’un régime interétatique serait en mesure d’atteindre les objectifs de la lutte contre le réchauffement climatique sans prendre en considération le rôle crucial du secteur privé, des ONG et des acteurs non-étatiques en général.

En conclusion, la gouvernance internationale du changement climatique devrait plus que jamais compter sur la coopération des Etats malgré des logiques d’intérêts initialement divergentes. La stabilité et l’efficacité de cette gouvernance seront au prix d’une recherche de compromis permettant d’avancer vers l’objectif ultime de la lutte contre le réchauffement climatique en mobilisant des partenariats avec toutes les parties prenantes et des investissements conséquents dans les technologies des énergies renouvelables.

Afif Traouli
Diplômé en économie du développement de l'université Grenoble-Alpes