Atef Majdoub révèle tout sur les nouveaux projets en mode PPP

«Tant que les Tunisiens n’ont pas vu tracks, bulldozers et grues en pleine campagne, ils n’auront pas perçu les premiers dividendes escomptés de la révolution !» Dans le Bureau ovale de la Maison-Blanche à Washington, en ce vendredi 7 octobre 2011, les propos tenus par le président Barack Obama à son hôte Béji Caïd Essebsi, alors chef du gouvernement, ne tombent pas dans l’oreille d’un sourd. Huit ans après, le désenchantement est patent ! Malgré les crédits contractés et les dons reçus, les taux de consommation des montants mobilisés et de réalisation des projets initiés demeurent fort modestes. Au grand dam des Tunisiens et à la grande déception des bailleurs de fonds.
Le nouveau gouvernement n’aura pas de choix autre, s’il veut accélérer le lancement de grands projets, que d’intégrer le PPP parmi ses leviers puissants. Mettant à profit les 100 premiers jours (de grâce) de son installation aux commandes, il peut obtenir de l’ARP sans délais les votes nécessaires et prendre de suite les mesures complémentaires qui entravent jusque-là un déploiement total et réussi du PPP. Les avantages sont multiples, et les premiers dividendes rapides à cueillir. Mais, des préalables sont indispensables à respecter.
La question se pose aujourd’hui avec plus d’acuité. L’espoir né de l’arrivée aux commandes de nouveaux dirigeants ouvre de larges perspectives, sauf que... D’un côté, l’ampleur des attentes est multipliée et, de l’autre, notre seuil d’endettement est saturé. Ce ne sont pas les seuls handicaps : notre capacité de réalisation des projets est bien réduite, tout comme le respect des engagements quant aux délais impartis. Un pays qui fonde tous ses espoirs sur l’exécution de grands et même de petits projets générateurs de dynamique économique et d’emplois, et des sponsors de projets déboussolés avec leurs bailleurs de fonds quant aux opportunités d’investissement.

Comment dans cette quadrature du cercle, le partenariat public-privé peut s’avérer utile parmi les multiples options possibles. Le cadre institutionnel et juridique, même s’il reste perfectible, est opérationnel. Tout en optant pour la séparation des modèles concessions (loi 2008 – du 1er avril 2008 relative au régime des concessions), de ceux non concessifs, la Tunisie s’est dotée d’une loi appropriée N°2015-49 du 27 novembre 2015 relative aux contrats de partenariat public-privé. Ce régime concerne plutôt la réalisation de projets d’infrastructure sociale où le paiement se fait par l’Etat.

Un troisième modèle existe, à savoir le PPP institutionnel, qui n’est pas régi par une législation spécifique et obéit plutôt aux dispositions du code des sociétés commerciales. Il s’agit de l’exemple des sociétés d’économie mixte ou joint-venture se basant sur une association entre une partie publique et un partenaire privé pour créer une société dont l’objectif est la réalisation d’un projet bien déterminé.  La propriété des projets PPP reste toujours de l’apanage de l’Etat, ce qui les différencie clairement et substantiellement de la notion de privatisation.

Au cœur opérationnel de ce dispositif, un organe indépendant de décision, de validation et d’orientation du cadre institutionnel de pilotage des PPP : l’Instance générale des partenariats public- privés (Igppp), placée sous la tutelle de la Présidence du gouvernement. Le nouveau gouvernement n’aura pas de choix autre, s’il veut accélérer le lancement de grands projets, que d’intégrer le mode PPP parmi ses leviers puissants. Les avantages sont multiples, et les premiers dividendes rapides à cueillir. Mais, des préalables sont indispensables à respecter.

En alternative

«Sans se faire d’illusion, le PPP est un processus relativement long, pour la simple raison qu’un PPP réussi est celui qui a été très bien préparé, prévient Atef Majdoub, président de l’Igppp. Ce n’est pas seulement un cadre institutionnel et juridique, ajoute-t-il, c’est surtout l’expression concrète d’une détermination politique gouvernementale. Face aux multiples contraintes qui font obstacle au lancement de grands projets, les issues sont réduites, mais le PPP peut s’ériger en recours. Prenez le cas de l’infrastructure qui constitue un frein à l’investissement, la voie la plus rapide de la renforcer est d’opter pour ce mode de partenariat. C’est aussi une excellente alternative pour les collectivités locales. Elles sont capables de valoriser leur patrimoine foncier en le mettant à disposition via des projets réalisés en mode PPP.»

Evidemment, comment renforcer la capacité des entités publiques et des collectivités locales à générer des projets de PPP. « Toute la question est là, acquiesce Majdoub. Il s’agit d’étoffer à la fois les expertises tant du gouvernement à même d’inventer une technique nouvelle d’ingénierie financière de montage de projets. C’est en fait une expertise spécifique et il est de notre rôle de favoriser son émergence à travers des pools tunisiens d’experts à même d’apporter leur assistance-conseil dans les divers aspects requis.

Où en sommes-nous aujourd’hui en contrat de PPP ?

Atef Majdoub indique que depuis la promulgation de la loi de novembre 2015, l’Igppp s’est attelée à préparer l’écosystème de PPP. Des points focaux devant servir de relais et d’appui ont été implantés dans chaque département ministériel et le travail pédagogique nécessaire a été entrepris. A présent, révèle-t-il, deux contrats modèles de projets pilotes sont en cours de finalisation, à savoir :

• la station d’épuration Tunis Nord : ce projet comprend le financement, la réalisation, l’exploitation et la maintenance d’une station d’épuration d’une capacité d’environ 90 000 m3/j, à implanter à Tunis Nord pour le compte de l’Office national de l’assainissement (Onas).

• la station de dessalement d’eau de mer à Gabès : ce projet comprend le financement, la réalisation, l’exploitation et la maintenance d’une station de dessalement d’eau de mer à Gabès d’une capacité d’environ 50.000 m3/j pour le compte du Groupe chimique tunisien (GCT).

De même, ajoute-t-il, tout un pipeline de projets innovateurs concernant des secteurs prioritaires a été alimenté et les efforts portent sur leur concrétisation. (Voir encadré)

Ce que vous devez savoir sur les projets en PPP

1. Qu’est-ce qu’un PPP ?

• Un moyen important de financement des investissements publics et de grands projets d’infrastructure (autoroutes, transport, ponts, hôpitaux, éducation, environnement).
• Un outil de valorisation économique du domaine public.
• Un moyen qui s’inscrit dans le champ de la commande publique, une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au service public.
• Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu’il gère.
• 3 contraintes fortes:

- Coût immédiat moindre
- Qualité de service satisfaisante
- Délai de mise en place du service rapide

2. Qui peut faire appel à un PPP ?

• Le PPP appartient au champ de la commande publique. Par conséquent, il implique nécessairement la présence d’une personne publique : l’Etat et ses démembrements (ministères, établissements et entreprises publics) mais également les collectivités locales dont les stratégies prévoient la mise en œuvre d’investissements importants liés à l’exercice de leurs missions (à titre d’exemples : éclairage public, transport, stade ou équipements de loisir).

Les projets en cours

Dans ce sens, nous pouvons répertorier l’état d’avancement de ces différents projets en deux catégories à titre indicatif:

1. Projets en phase d’appel à la concurrence

• Station de dessalement de l’eau de mer à Gabès,
• Station d’épuration de Tunis Nord
• Unités de traitement de déchets ménagers et similaires dans le gouvernorat de Gabès, de Bizerte et de Sousse,
• La réalisation de deux projets de téléphériques et des aménagements annexes dans le parc national Djebel Zaghouan (gouvernorat de Zaghouan) et dans la région forestière de Ain Draham-Tabarka (gouvernorat de Jendouba),
• La zone d’activités logistiques à Radès,
• Rénovation et extension du port de plaisance de Sidi-Bou Said.

2. Projets en phase d’études

A ce titre, il est à rappeler que des MOUs ont été signés entre la République Tunisienne et 4 grandes entreprises chinoises afin d’effectuer des études techniques et économiques de 10 grands projets de développement urbain dans le cadre du PPP:

• La zone d’activités économiques de Zarzis

• Le pont reliant Zarzis à Djerba (2.5 km environ)

• La ligne ferroviaire Gabès-Médenine arrivant jusqu’au port de Zarzis (140 km environ)

• La cité administrative

• Projet de Taparura à Sfax

• Le métro de Nabeul

• La ligne de chemin de fer à grande vitesse transmaghrébine (Tabarka-Tunis- Ras Jedir)

• La valorisation de Sebkhat Ben Ghayadha à Mahdia

• La cité sportive de Sfax

• L’actualisation de l’étude relative au projet de l’autoroute dans son tronçon reliant Boussalem à la frontière algérienne.

Par ailleurs, des missions d’assistance technique sont en cours de finalisation pour les études préparatoires des projets suivants: 

• Station d’épuration de Gabès

• Station de dessalement de l’eau de mer de Ksour Essef (Mahdia)

• Métro de Sfax.

Entre avantages et inconvénients

«Je vais commencer par les inconvénients, préfère Atef Majdoub, ou plutôt je dirais les défis que nous devons tous – Igppp, personnes publiques et investisseurs privés - mettre en considération pour y faire face. D’abord, les coûts des projets de PPP sont susceptibles d’être plus importants que ceux des procédés traditionnels de passation de marchés publics : le gouvernement doit donc déterminer si ces coûts plus élevés sont justifiés. Ensuite, il y a une menace à la soutenabilité financière du projet d’où les difficultés éventuelles de la société du projet à rembourser la dette qu’engendre le PPP à long terme.

Le suivi des engagements financiers engendrés par les PPP relève d’une importance cruciale pour la décision de réalisation des projets en mode PPP. C’est pour cela que les engagements du gouvernement (directs ou indirects) découlant du projet PPP sont évalués par le ministère des Finances pour s’assurer de la soutenabilité financière du projet.

De même, pour assurer la bancabilité et l’attractivité des projets PPP, le cadre réglementaire a prévu la possibilité de substitution, les sûretés réelles sur les biens construits sur le domaine public, le principe du droit à la révision du contrat en cas de bouleversement de l’équilibre financier. Ensuite, le manque d’expérience pour quelques personnes publiques dans l’étude du projet et la négociation avec le partenaire privé, notamment en matière d’évaluation et de partage de risques. Cet aspect est l’un des éléments à la fois cruciaux et complexes dans les contrats PPP. L’évaluation des risques est effectuée généralement par le partenaire privé sans contre-évaluation indépendante engagée par la partie publique du fait du manque d’expériences dans ce domaine.

Ainsi, pour faire face aux trois défis que je viens de citer, il est recommandé de veiller à une bonne préparation préalable des projets ou comme l’adage en matière de PPP : «préparer, préparer, préparer» afin de bien concevoir, maîtriser et bien réussir les projets PPP.

Un PPP se prépare mais ne se décrète pas, affirme Atef Majdoub

Pour ce qui est des avantages des PPP, je citerai également trois points que je considère les plus pertinents :

• Premièrement, le PPP est un moyen de combler le besoin en infrastructure et équipements publics pouvant avoir des retombées économiques et sociales importantes pour notre pays.

• Deuxièmement, le PPP est un mode de financement auquel recourt l’Etat sans avoir un impact sur le budget d’investissement ni sur le calcul de la dette publique puisque la partie privée a la responsabilité de ramener les financements et la partie publique ne supporte que le versement d’un loyer sur son budget de fonctionnement, par échéance à long terme.

• Troisièmement, le PPP permet d’introduire la technologie et l’innovation du secteur privé afin de proposer des services publics de meilleure qualité grâce à une meilleure efficacité opérationnelle en assurant le transfert de compétence aux personnes publiques habilitées.

Comment fonctionne l’Igppp

L’Igppp a une mission double, souligne son président Atef Majdoub : assistance et conseil pour les personnes publiques, c’est-à-dire les ministères, les entreprises publiques et les collectivités locales.

L’assistance se matérialise par la formation, le conseil, l’identification et la préparation des projets. Ce qui nécessite le recrutement des experts que nous pourrons mobiliser auprès des personnes publiques.

Je précise à cet égard que l’Igpp est ouverte sur toutes les initiatives visant à promouvoir les PPP en Tunisie, à diffuser la culture PPP dans le pays et à renforcer les capacités des autorités publiques.

Dans ce cadre l’Igpp a signée en septembre 2018 avec le Ministère des Finances, le Ministère du Développement de l’Investissement et de la Coopération Internationale et la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) un MoU qui vise à fournir la préparation et l’amorçage pour les projets PPP identifiés.

L’Igppp, comme interlocuteur gouvernemental, a un rôle transversal sur toutes les entreprises publiques, les départements ministériels et les collectivités locales. De plus, l’instance est essentiellement un collège d’experts constitué de représentants des ministères des Finances, de l’Equipement et de l’Investissement, de la Présidence du gouvernement, de la Banque centrale de Tunisie (BCT) ainsi qu’un magistrat du Tribunal administratif pour veiller sur la légalité de la procédure. Ceci donne de la confiance à tout le monde.

La deuxième mission est le contrôle et l’audit. Elle se manifeste par deux étapes. La première, la “pppayabilité” ou l’éligibilité d’un projet au PPP, afin d’éviter les dérives. Il y a eu des échecs dans certains pays qui nous ont précédé dans ce domaine dûs au fait qu’on a considèré que les PPP sont faciles, se font plus vite et sont moins chers. Qu’on s’est lancé sans réfléchir. De par la loi, tous les projets PPP doivent passer par l’Igppp, devant émettre un avis qui revêt un caractère conforme et motivé. C’est un élément fondamental pour encadrer le recours au PPP pour que ce ne soit pas une fuite en avant, ou qu’il soit utilisé comme un outil pour les programmes électoraux, surtout par les collectivités locales.

Il faut également prendre en considération l’aspect préparation, tout en évitant de handicaper le budget. Certains pays du sud de l’Europe ont fermé la porte des PPP parce qu’ils n’ont pas tenu compte de l’aspect de la soutenabilité financière, surtout s’il y a une participation de la partie publique. Pour le cas de la Tunisie, nous avons tenu à faire attention à la soutenabilité du budget, qui doit aussi être approuvé préalablement par le ministère des Finances.

Enfin, je précise qu’afin de remplir pleinement son rôle et de mettre à sa disposition les outils permettant à l’Igppp d’agir de façon rapide, efficace et performante, la loi transversale portant sur l’amélioration des climats des affaires promulguée en mai 2019 a doté l’instance de l’indépendance morale et de l’autonomie administrative et financière.

Atef Majdoub

• Diplômé du cycle supérieur de l’ENA de Tunis (promotion janvier 2001) et de l’Ecole nationale du Trésor public en France (promotion juillet 1999)
• Contrôleur général de la commande publique
• Ancien président de la Commission supérieure du contrôle et d’audit des marchés publics à la Présidence du gouvernement
• Ancien directeur général de l’Unité de suivi des concessions à la Présidence du gouvernement
• Depuis novembre 2017, président de l’Instance générale des partenariats public-privé (Ippp) à la Présidence du gouvernement.

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