Abderrazak Zouari - Faire face et se reconstruire : Le Jour d’après...

Par Abderrazak Zouari, Professeur des Universités, ancien Ministre - Le monde marque une pause, il retient son souffle en attendant que la crise soit maitrisée. Mais cette pause a un coût: économique, financier mais aussi et surtout social.

Cette crise est différente à tous points de vue des précédentes : elle ne tire pas son origine d’une bulle spéculative ou autre mais dans le caractère urgent et mortel d’un risque sanitaire qui suppose des décisions difficiles, contraignantes mais nécessaires. Différente aussi par son caractère global car l’économie est mondialement intégrée. Différente enfin par sa vitesse de propagation, accélérée par la circulation des personnes dans un système de plus en plus mondialisé qui a laissé peu de temps aux pays touchés pour prévoir, pour réagir et pour contenir cette crise soudaine.

Depuis le début de la crise due à la pandémie du COVID-19, les économistes se sont empressés de mesurer l’ampleur de la dépression que nous vivons, à imaginer des plans visant à minimiser les effets de cette crise en proposant des mesures à court terme tant sur l’offre que sur la demande et à poser les conditions de la relance à moyen et long terme une fois cette crise sanitaire passée.

Depuis, de nombreuses publications ont vu le jour dans une tentative de mesure du coût de la pandémie en quantifiant les pertes en points de PIB. Des chiffres plus ou moins alarmants sont annoncés : une chute du PIB comprise, selon les études entre 4 et 6% et un taux de chômage qui pourrait atteindre les 20%. Les études menées à l’échelle internationale vont dans le même sens : une baisse prévue de l’économie mondiale de 3% pour 2020 selon le FMI, un taux de chômage de 30% aux USA, un mois de confinement couterait à l’économie française trois points de PIB selon l’INSEE et un déficit budgétaire qui pourrait atteindre les  9%, une dépression encore plus importante pour les pays producteurs de matières premières comme les pays producteurs de pétrole ou ceux à destination touristique dont l’activité marque un arrêt brutal.

I- Si on ne devait retenir que 10 points essentiels

Face à cette floraison de prédictions, je ne peux m’empêcher de faire les observations suivantes:

1- Durée de la crise: la première chose est que l’ampleur du coût en termes de PIB ne toucherait pas les pays uniquement en 2020 mais s’étalerait sûrement sur les années suivantes. Un petit calcul m’a permis de trouver que le taux de croissance économique restera négatif au moins jusqu’en 2025. La reprise ne sera pas pour tout de suite et ne se fera que sur le moyen  terme.

2- Uniformité de la crise: Ce coût n’affectera pas de façon uniforme les secteurs économiques : les plus touchés seront, sans nul doute, le Tourisme, les PMI qui risquent la faillite, les industries manufacturières dont la production dépendra de la chute de la demande chez nos pays partenaires notamment les industries des composants automobile, secteur durement touché en Europe.  

3- Choix économique: Dans un contexte de crise économique qui prévalait avant la crise due au Covid-19,  et afin de faire face aux effets de la dépression subie directement et indirectement, le gouvernement met en place des programmes d’appui à l’offre en faveur des entreprises et à la demande en faveur des ménages, dont le financement pose un problème réel. Un dilemme se présente : soit augmenter sensiblement la dette publique qui avoisinait déjà des taux d’endettement importants avant la crise du Covid-19, soit comme le réclament certains économistes par une intervention massive des Banques Centrales, ce qui génèrerait des tendances inflationnistes conséquentes. Le choix est cornélien entre l’inflation et la dette et chacun aura de terribles conséquences Du fait de l’incertitude et de l’impossibilité de prédire la fin de la crise sanitaire et de prévoir la reprise économique, on ne saura jamais à quel moment la croissance et surtout dans quelle proportion cette dernière permettra aux Etats endettés d’être capables de rembourser leurs dettes et de ne pas se retrouver dans une situation d’insoutenabilité.

4- Risque économique: Outre ses effets de propagation, le choc que subissent les économies est double : un choc sur la demande (baisse de la consommation, de l’investissement et des exportations) et un choc sur l’offre (réduction des effectifs, baisse de la productivité du travail, baisse du rendement du capital). Dans ce cas, les pertes sont inéluctables. Sans mesures d’appui, les deux chocs engendreraient une spirale stagflationniste (dépression de la production accompagnée par une inflation galopante) dont il sera difficile d’en sortir. En l’absence de réformes structurelles, les politiques économiques tendant à réduire les fluctuations ne seront pas efficaces, elles peuvent réduire les effets sur un objectif mais ce sera au détriment d’un autre.

5- Relocalisation des activités: Certaines voix appellent à une politique de relocalisation des activités en Europe à condition de garder leur degré de compétitivité. Les délocalisations en Chine se sont avérées dangereuses pour l’Europe notamment dans les secteurs stratégiques comme l’industrie pharmaceutique, ce qui a prouvé que les pays développés étaient dépendants de la Chine sur le plan sanitaire (90% de la pénicilline consommée dans le monde est produite en Chine). Il faut aussi noter que la Chine détient le monopole de production des composants essentiels à l'ensemble de l'industrie électronique et de communication. La crise sanitaire a agit comme un révélateur de cette dépendance. Une relocalisation de ce genre de produits en Afrique du Nord permettra d’assurer aussi bien la compétitivité de ces derniers que la sécurité des approvisionnements sans parler du coût écologique qui sera amoindri. Ceci constitue une opportunité de taille pour l’économie tunisienne.

6- Soutien  aux entreprises: L’une des premières préoccupations à court terme est de conserver l’appareil productif. Les mesures de soutien en faveur du secteur productif sont indispensables à la sauvegarde de l’appareil de production mais ne doivent pas être appliquées de façon uniforme  à toutes les entreprises.  Sans aller vers le processus schumpétérien de destruction créatrice, il est nécessaire de prendre, à court terme et pour face à la crise, des mesures d’appui en faveur des entreprises. Mais il est tout aussi nécessaire   d’appliquer des mesures accompagnatrices de restructuration pour la survie à long terme de ces entreprises même en l’absence de mesures d’appui. Pour les entreprises privées, les mesures d’appui sont nécessaires mais il est éthiquement inacceptable de distribuer des dividendes tout en revendiquant des aides pour face à la crise. Les dividendes servent, dans une conjoncture difficile, à augmenter les fonds propres. Compter sur les aides de l’Etat suppose que tout a été fait pour faire face à la crise au sein même de l’entreprise par des mécanismes internes notamment la non distribution des dividendes. La BCT l’a recommandé aux banques, les autres entreprises doivent suivre le pas.

7- Soutien aux ménages et protection sociale: la question sociale doit être repensée et abordée en profondeur surtout en Tunisie pour éviter tout débordement extrémiste et populiste dans un contexte de crise majeure et de perte de repères. Il faut absolument protéger les plus fragiles qu’ils soient salariés, indépendants ou chômeurs  et qui ne sont aucunement responsables de la situation de crise qui les empêche de gagner leur vie ou de retrouver un emploi. Cette crise prouve que seul un système de protection sociale efficace permet de lutter contre les risques sociaux existants. Il faut alors revoir le socle de protection sociale en Tunisie pour qu’il puisse répondre aux nouveaux risques sociaux et lutter plus efficacement contre les risques habituels. Cette problématique n’est pas exclusive aux pays qui ont en les moyens comme certains seraient tentés de rétorquer mais constitue une barrière contre une remise en question du système démocratique en place si elle est gérée de façon plus efficace et efficiente.

8- Positionnement budgétaire: La crise actuelle est l’occasion de faire de nouveaux choix en matière budgétaire et de les orienter au mieux vers des objectifs économiques durables. On réalise maintenant la nécessité d’avoir un budget tourné vers l’investissement qui prépare l’avenir en matière de santé, d’éducation, d’environnement plutôt que vers la consommation. Il faut que l’on se rende compte que n’avons ni les meilleurs systèmes de santé ni le meilleur système d’éducation (les acquis de ces 50 dernières années disparaissent et rien n’est entrepris) et que la question écologique est quasi-inexistante dans le débat tunisien. De plus, cette crise montre que nos institutions ne sont pas préparées à faire face aux situations nouvelles, leur incapacité à prévoir et à réagir efficacement dans l’urgence suppose des mutations profondes. Il est grand temps d’opérer des changements institutionnels en Tunisie.

9- La question de l’allégement de la dette: Par contre et ce qui concerne les pays à fort taux d’endettement, seul un allégement de la dette pourrait réduire le fardeau dû à l’aggravation des anciennes crises économiques par les  conséquences désastreuses de la crise actuelle. Les décisions prises par certains pays développés d’annuler la dette ne concernent que les pays les moins avancés excluant de cette mesure des pays à revenu intermédiaire mais qui se débattent dans une spirale d’endettement comme c’est le cas de la Tunisie.

10- Rôle de la Banque Centrale: Certains affirment qu’à l’instar de la BCE ou la FED, la BCT devrait intervenir massivement en abreuvant le marché de liquidités et en baissant ses taux d’intérêt. Ils oublient que les taux d’inflation dans ces pays ne dépassent pas les 1% et que le risque est minime puisqu’il est mutualisé entre les pays formant l’Euroland. De plus, ces injections profitent principalement aux entreprises, à travers le système bancaire, plutôt qu’aux ménages dont l’appui est supporté par les budgets des Etats. Quant aux Etats Unis, ils ont préféré concentrer leur soutien en faveur des entreprises qui n’ont pas hésité à actionner leur mécanisme d’ajustement préféré en mettant au chômage des millions de travailleurs américains, près de 10 millions de chômeurs en à peine 15 jours. Pour faire bonne figure le gouvernement américain s’est contenté de fournir une aide aux ménages à hauteur de 1000$ par adulte et 500$ pour chaque enfant.

Aujourd’hui, avec cette crise sanitaire et ses implications économiques, les deux volets Offre et demande sont touchés rendant nécessaires des actions coordonnées et parallèles pour relancer l’une et l’autre. Relancer la demande  sans relance l’offre ne saurait être efficace pour face à la récession qui se profile.

II- L’ajustement passe par des politiques, budgétaire et monétaire, efficaces

Pour cela, il est impératif d’actionner deux leviers : la politique budgétaire et fiscale d’un côté et la politique monétaire d’un autre côté qui agit en faveur de l’appareil productif durement touché par le confinement.

II.1- Conditions et spécificités d’une politique budgétaire et fiscale efficace

Dans le cas particulier de la Tunisie, il faut garder avant toute chose à l’esprit que bien avant la crise due à la pandémie, le pays n’arrivait pas à stabiliser sa dette sous l’effet de deux facteurs : un coût réel de l’emprunt supérieur au taux de croissance et un solde primaire négatif. A défaut de mesures correctrices, la dette publique tunisienne suivait déjà un trend d’insoutenabilité.
Le solde primaire dépend entièrement de la politique du gouvernement en matière de dépenses publiques et  de politique fiscale.

1- Les dépenses publiques ont plus que doublé entre 2010 et 2019. Ce doublement est expliqué par multiplication par 2,4 des rémunérations publiques et par une multiplication par 2,9 des interventions publiques incluant les dépenses de compensation. L’essentiel de l’augmentation des dépenses publiques a profité aux dépenses de fonctionnement aux dépens de celles du développement du pays. En effet,  La part des dépenses d’équipement par rapport aux dépenses de fonctionnement n’a cessé de baisser passant de 43% en 2010 à 24,7% en 2018 et à 24,3% en 2019. Quant aux recettes fiscales, elles ont pratiquement doublé (multiplicateur de 1,9) entre 2010 et 2019. Ce sont les impôts indirects qui ont le plus augmenté (2,02 contre 1,8 pour les impôts directs) sur toute la période. Les efforts d’équité fiscale, résultant de l’augmentation de la fiscalité directe, en général plus progressive, sont donc inversés au profit d’une fiscalité  indirecte qui est en général plus régressive.

2- Concernant l’augmentation des recettes fiscales due à l’impôt direct, les statistiques ne montrent pas si l’augmentation des recettes due à l’impôt direct est entrainée par l’accroissement  des taux d’impôt ou si elle est due à l’effort de recouvrement fourni par l’administration fiscale, ou les deux à la fois. Le système fiscal tunisien souffre de dés équilibres structurels rendant nécessaire l’urgence d’une réforme du système fiscal dans le sens dune plus grande stabilité, d’une plus grande équité et de l’optimisation de son rendement. Au lieu de rechercher à compliquer le système fiscal par de nouvelles dispositions fiscales, il est plus que nécessaire d’élever son rendement en améliorant le système d’information de l’administration fiscale et en luttant contre l’évasion fiscale.

3- En résumé, les finances publiques souffrent de déséquilibres structurels : un accroissement vertigineux des dépenses publiques, une pression fiscale qui ne cesse de s’alourdir, un gonflement du besoin de financement de l’Etat et une hausse vertigineuse de la dette publique.

Face à ces déséquilibres, Il est nécessaire de prendre les mesures suivantes:

1- A très court terme, il s’agit de faire adopter une loi de finances rectificative nécessaire pour disposer de moyens supplémentaires en faveur du programme d’appui pour la relance des secteurs de la santé, de l’éducation et de la numérisation de l’Administration. Le gouvernement  devrait avoir aussi pour objectif, à moyen terme, de stabiliser le poids de la dette publique surtout que l’on doit s’attendre à une réduction significative du niveau du PIB. Afin de faire face à ce risque d’insoutenabilité trois mesures s’imposent : augmenter le rythme de la croissance, réduire le coût réel de l’emprunt et agir sur les recettes et les dépenses publiques afin de dégager un solde primaire positif. Dans les circonstances actuelles, face à l’impossibilité d’agir sur le rythme de la croissance, seuls le rééchelonnement et la réduction du coût de la dette et la recherche d’un solde primaire positif permettraient un tant soit peu de réduire le degré d’insoutenabilité de la dette. En ce qui concerne la réduction de la dette une des pistes explorables serait  de rechercher des garanties, auprès des Etats amis, sur les émissions d’emprunt à l’étranger comme ce fut le cas en 2016.

2- Au delà de ces mesures d’ajustement, il s’agit pour la Tunisie d’engager des réformes structurelles en matière budgétaire. Il s’agit: (1) d’établir une règle budgétaire dans le cadre d’une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, (2) améliorer l’efficacité du secteur public (3) d’instauration une règle budgétaire stable et effective, de déficit structurel maximal.

3- L’amélioration de l’efficacité du secteur public (Administration, Entreprises Publiques) permet de baisser son coût de fonctionnement et par là les dépenses publiques. Cela concerne non seulement les entreprises publiques mais également certaines administrations qui représentent un fardeau pour les finances publiques. Certaines administrations créées dans les années 70 continuent à fonctionner sans que l’on sache exactement quelle est leur contribution socio-économique par rapport aux couts budgétaires qu’elles occasionnent. L’efficacité du secteur public concerne aussi l’administration fiscale dont l’efficacité est aujourd’hui remise en cause tant les efforts de contrôle et de recouvrement sont jugés insuffisants. Cette efficacité suppose entre autres de charger la Caisse des Dépôts et Consignations de la mission d’exécution sur le terrain des dépenses d’équipement programmées. La CDC est le bras investisseur de l’Etat. Elle devra être chargée de l’exécution des dépenses d’équipements. Mais ceci suppose que cette caisse soit dotée d’un staff  capable de gérer les projets publics.

II.2- A propos du rôle de la Banque Centrale

La politique budgétaire retrouve tout son sens en jouant son rôle d’appui. Mais cet outil sera bien insuffisant s’il devait être le seul levier d’action pour faire face aux conséquences désastreuses de la crise actuelle. L’outil monétaire doit aussi être activé à travers les Banques Centrales. Au delà de son rôle de fournisseur de liquidités sur le marché, la Banque Centrale se doit d’assurer la solidité et la solvabilité du secteur bancaire. Toute action menée par la Banque centrale doit prendre en considération ces deux exigences. Se lancer dans des actions incontrôlées de prêteur en dernier ressort des banques ou du Trésor public ne doit pas mener à la fragilisation du secteur bancaire.

Dans le contexte tunisien, des collègues économistes proposent la monétisation d’une partie de la dette publique intérieure.  Cela consiste à ce que la Banque Centrale rachète puis détruise une partie des bons du trésor d’un montant de 15 milliards. La Banque Centrale doit détenir, actuellement entre 2 et 3 Milliards et le reste, entre 12 et 13 Milliards de DT, est détenue par les banques et le secteur privé. Cette proposition est présentée comme une solution qui permettrait, d’une part d’alimenter le Trésor par de nouvelles liquidités et, d’autre part, de réduire le taux d’endettement de l’Etat. Solution alléchante dans un environnement de crise pandémique mais qui soulève plusieurs remarques:

• Contexte différent: les tenants de cette solution citent les cas de la FED et de la BCE qui ont décidé d’injecter une masse importante de liquidités. Mais rappelons qu’aussi bien les taux d’inflation que les taux d’intérêt avoisinent les 1% aux Etats Unis et en Europe et que le Dollar US constitue une monnaie de réserve permettant aux Etats Unis de n’avoir aucun problème au niveau du financement de sa balance des paiements.

• Durée de l’action: S’agit-il d’une action « one shot » ou d’une action que le Trésor pourrait éventuellement renouveler les années ultérieures. L’expérience a montré que cette solution de facilité a poussé  plusieurs gouvernements à répéter l’opération sur plusieurs années. . Que doit-on faire alors dans ce cas ? Il y aura indéniablement des effets inflationnistes sans que l’on sache dans quelle proportion ni sur combien de temps. Les défenseurs de cette action se doivent de répondre à toutes ces interrogations énoncées plus haut. La destination de cette marge de financement constitue aussi une problématique pour laquelle il faudra trancher : en effet, doit-elle financer seulement le programme d’appui ou doit-elle servir aussi le financement de l’ensemble du secteur public ? (déficit des caisses de sécurité sociale par exemple).

• Conséquence inflationniste: Les tenants de cette proposition affirment que cette action n’aura aucun effet inflationniste du fait de l’existence présumée de capacités de production excédentaires. Or ne garantit que ces capacités de production excédentaires (si jamais elles existent) pourront être mobilisée à court terme. Du coup, les effets inflationnistes de cette monétisation apparaitront inexorablement. De plus, moyennant cette facilité, rien ne nous garantit que le Trésor cherchera à limiter ses dépenses et ne s’endettera pas à nouveau jetant la Tunisie dans une spirale infernale de Dette-Inflation. L’inflation actuelle étant de 6,7%, toute la question est de savoir si la société acceptera et supportera une inflation à deux chiffres comme ce fut le cas dans les pays d’Amérique latine. Dans ces pays, la monétisation de la dette publique était une pratique courante et continue à l’être pour certains (Venezuela).

• Mesure court-termiste inefficace à moyen et long terme: En quoi cette proposition est elle une solution novatrice puisque à ma connaissance la BCT monétise déjà la dette publique par ses interventions sur l’Open Market par le rachat des bons du Trésor pour un montant actuel de 10 Milliards de DT. Pour l’année 2020, ce montant pourrait atteindre les 20 Milliards de DT. Le rachat des bons du Trésor est une pratique bien ancrée en Tunisie. La seule différence réside dans la question suivante : faut-il détruire les titres de la dette publique rachetés par la BCT ? Ainsi le taux d’endettement se réduirait. Cela pourrait changer la perception de la dette publique mais qui nous garantit que le Trésor ne recommencerait pas ; c’est donc une solution de facilité qui a pour objectif de réduire la valeur nominale de la dette publique mais qui empêcherait l’Etat d’entreprendre les réformes nécessaires afin de revenir vers une situation normale à savoir un surplus primaire positif.

Au vu de toutes ces remarques, il serait plus utile de réorienter les débats vers des mesures plus efficaces concernant le rôle que doit jouer la Banque centrale. En effet, cette dernière doit doter les banques tunisiennes des moyens nécessaires pour relancer l’économie la solidité et la solvabilité de ces dites banques.

La Tunisie qui semble se démarquer et tirer son épingle du jeu au niveau sanitaire, devrait profiter de l’occasion pour entreprendre des actions structurelles afin de mener à bien les réformes nécessaires pour faire face à cette crise mais aussi à celle qu’elle subit depuis 2011.

Abderrazak zouari
Professeur des Universités
Ancien Ministre