Le Conseil de sécurité à la veille de l’élection de la Tunisie

La Tunisie s’apprête à siéger au Conseil de sécurité à compter du 1er janvier 2020 pour les années 2020-2021. En adhérant au principal organe onusien chargé de la paix et la sécurité internationales, ce qui lui accordera une stature internationale de premier plan, notre pays, arborant les habits neufs de la démocratie, du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, saura marquer de son empreinte les travaux de cet organe.

Il aura le privilège d’être le centre d’intérêt et sollicité non seulement grâce à son statut de membre non permanent (membre élu dans le jargon onusien) mais également parce que son entrée insufflera à l’intérieur de l’enceinte du Conseil cet air nouveau de liberté et de démocratie que vit notre pays et qui lui accorde indéniablement une place particulière et fait de lui un partenaire responsable et crédible.

La Tunisie siégera pour la quatrième fois au Conseil de sécurité. Auparavant, elle a été membre non permanent pour les mandats 1959-1960, 1980-1981 et 2000 -2001.

Les élections auront lieu le 7 juin 2019 sous l’hémicycle de l’Assemblée générale des Nations unies à New York et tous les États membres, soit 193 pays, vont procéder au vote à bulletin secret. Pour être élu, une majorité de deux tiers des voix, soit 129 votes, est requise. En cas d’élection, la Tunisie représentera l’Afrique aux côtés de l’Afrique du Sud et du Niger qui succèdera à la Guinée Équatoriale (sortante fin 2019) et le monde arabe. Elle succédera au Koweït (2018-2019), seul membre arabe actuel du Conseil de sécurité.

Le Conseil est composé de quinze membres dont cinq permanents (États-Unis, Royaume-Uni, France, Chine et Russie). Les dix membres non permanents du Conseil (elected members ou E10 comme on les appelle dans les couloirs des Nations unies) sont élus sur une base régionale. L’Afrique dispose de trois sièges, l’Asie-Pacifique de deux sièges, les États occidentaux et autres, de deux sièges, l’Amérique latine et les Caraïbes de deux sièges, et les États d’Europe de l’Est, d’un siège. Les États dont la candidature a été endossée par le groupe régional auquel ils appartiennent conservent des  chances d’être élus.

Le groupe des États africains, en tant que groupe régional, présente en général un nombre de candidats égal au nombre de sièges vacants (clean slate).

Ces dernières années, la diplomatie tunisienne s’est déployée sur tous les fronts, menant une campagne soutenue en vue d’obtenir le soutien du plus grand nombre des pays membres des Nations unies. La Tunisie a fait valoir sa contribution à la paix et à la sécurité internationales, ses efforts diplomatiques dans le cadre de la résolution des conflits, son respect scrupuleux du droit international dans ses relations avec les autres États et sa contribution aux opérations de maintien de la paix menées par les Nations unies.

Avec  la tenue réussie du Sommet des Etats arabes et l’organisation en 2020 à Tunis  du Sommet de la Francophonie, l’élection prochaine de la Tunisie au Conseil de sécurité  marque un nouveau départ pour la diplomatie tunisienne et constitue l’occasion de mettre en avant, selon une approche rénovée, les constantes et les contours de la politique étrangère tunisienne qui opère en symbiose avec les principes et idéaux de la Charte des Nations unies. De surcroît, notre diplomatie   poursuit une approche globale dans la gestion des questions internationales qui repose sur le lien inextricable entre paix, sécurité, développement et démocratie, sans omettre les fondements et facteurs diplomatiques, géographiques, politiques et économiques qui l’habilitent à occuper ce siège.

Le mandat  de la Tunisie consacrera le rôle constructif qu’elle joue  en faveur de la paix et de la sécurité internationales dans son environnement immédiat, à l’échelle régionale, africaine et internationale.

«Dialogue pour une sécurité collective et coopération pour une prospérité partagée»

Tel est le credo choisi par notre pays qui s’attellera à le  mettre en œuvre lors de son mandat. Il implique de poser les jalons d’un partenariat rénové touchant deux domaines vitaux pour la vie des nations: paix et développement. Un partenariat qui trouve toute sa signification sous le temple du multilatéralisme, seul garant d’un monde stable et prospère. Le Conseil de sécurité est saisi de graves crises qui ne peuvent être résolues que dans un cadre multilatéral, en l’occurrence les Nations unies, où les efforts des pays membres, organisations régionales, société civile, etc. se rejoignent et se conjuguent pour favoriser des solutions qui emportent l’adhésion de tous.

La Tunisie fera valoir son savoir-faire dans la quête de solutions basées sur le consensus et la recherche du compromis dans un monde secoué par des crises aiguës, notamment les conflits et les menaces transfrontalières à l’instar du fléau du terrorisme, du changement climatique engendrant le déplacement de populations, des trafics en tous genres qui profitent des frontières poreuses dans certaines parties du monde, notamment en Afrique, de la migration irrégulière, etc.

Quel Conseil la Tunisie retrouvera une fois élue?

Le Conseil est souvent projeté par les médias comme étant un organe impuissant, frappé de léthargie et de paralysie et par conséquent comme ayant failli à sa mission première, celle de maintenir la paix et la sécurité internationales. On lui reproche son incapacité d’agir et de s’émanciper des intérêts contradictoires et irréconciliables de ses membres, notamment permanents, quand il s’agit de se prononcer sur les  nombreux conflits inscrits à l’ordre du jour. Ses critiques maintiennent que son manque de transparence et son fonctionnement peu commun n’aident pas à rendre cet organe attrayant même auprès de chercheurs et académiciens qui préfèrent explorer les méandres de structures internationales moins complexes et controversées.

Le Conseil a, depuis sa création, subi les soubresauts de ce monde. S’il y a un organe qui reflète mieux les profonds bouleversements que le monde n’a cessé de vivre depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, c’est bien cet organe, qualifié de directoire mondial.

Certains diront que le Conseil n’a pas servi la cause de la paix et l’a même desservie en usant des deux poids et deux mesures quand il s’agit de traiter certains conflits à l’instar de la cause juste et légitime du peuple palestinien. Cet article tend à démontrer que contrairement à l’image souvent étriquée qu’il projette, à ses insuffisances et limites, le Conseil demeure d’une grande utilité pour le maintien de la paix et la sécurité internationales, conformément à l’esprit de la Charte, texte fondateur élaboré en 1945.

Le professeur Serge Sur écrit dans un excellent ouvrage de référence qui enrichit la littérature francophone sur le Conseil demeurée peu abondante (le Conseil de sécurité entre impuissance et toute puissance, Edition du CNRS, Paris 2016) que c’est un septuagénaire éprouvé.

Septuagénaire éprouvé par un système international instable et changeant qui oscille entre guerres, conflits, crises et paix relative, précaire et souvent illusoire.

Le Conseil paraît aux yeux de l’opinion publique comme frappé d’immobilisme, figé et même prisonnier de sa propre composition manifestement anachronique qui le rend incapable de refléter les réalités géopolitiques du XXIe siècle, marquées par le rôle croissant des pays émergents. Son action est entamée par l’usage abusif du veto émanant de ses membres permanents et du dispositif du Chapitre VII mis en œuvre au nom de la sécurité collective, perçu comme intrusif et injuste, car pénalisant souvent des populations entières.

De la paralysie qui a marqué ses travaux durant la guerre froide avec l’opposition de deux blocs antagonistes sous ses divers avatars, le Conseil connut un regain d’activité et de dynamisme auréolé de l’idée de l’émergence d’un nouvel ordre mondial au printemps 1991 au lendemain de la première  guerre du Golfe contre l’Irak.

Mais cette illusion d’une nouvelle ère de paix, de coopération et d’un monde avançant à grande allure sur la voie de la stabilité et de la prospérité qui allaient s’étendre à toutes les régions  du globe  n’a été que de courte durée puisque le monde a vite sombré dans une instabilité qui perdure encore avec la prolifération de conflits civils (intra-étatiques) qui ont supplanté une caractéristique bien propre à la phase post-décolonisation: les conflits interétatiques opposant les armées  de deux États.

En 1945, le Conseil a été créé pour traiter de situations qui représentent une menace à la paix et à la sécurité internationales et qui étaient dans leur grande majorité des conflits interétatiques. Les pères fondateurs des Nations unies avaient à l’esprit de prémunir l’humanité contre la résurgence de conflits meurtriers entre États. Depuis la disparition du conflit Est-Ouest au début de 1990, les conflits intra-étatiques (internes) constituent l’essentiel des travaux du Conseil, ce qui aurait été inconcevable en 1945.

L’ordre du jour du Conseil de sécurité illustre cette transformation radicale des menaces à la paix et à la sécurité internationales: prépondérance des  conflits internes qui débordent sur les États voisins avec leur lot de  violations massives des droits de l’Homme, de flux de réfugiés et de personnes déplacées et dans lesquels les populations civiles sont les principales victimes, sur fond d’aggravation de la menace terroriste et d’activités illicites  menées par des acteurs non étatiques.

Ces nouveaux types de conflits et les menaces transfrontalières (terrorisme, trafic, refugiés, changements climatiques, violation massive des droits de l’Homme…)  ont contraint le Conseil à élargir son champ d’action pour répondre à une interprétation  plus extensive  de la notion de paix et de sécurité internationales. En conséquence, le Conseil s’est doté d’outils et d’instruments nouveaux non prévus par la Charte, qui se sont diversifiés au fil du temps.

Il a souvent été dit que le génie des rédacteurs de la Charte réside dans le fait que ses dispositions, bien que restées immuables, n’empêchent pas de procéder à un développement des moyens mis à la disposition du Conseil, en vue de l’adapter aux exigences de notre temps. Les opérations de maintien de la paix, outil au service de l’établissement et  de la  consolidation de la paix non prévu par la Charte, illustrent clairement cette habileté de concevoir de nouveaux moyens de restauration de la paix, tout en restant fidèle à l’esprit de la Charte et en observant scrupuleusement ses dispositions. Initialement formées de forces d’interposition entre deux belligérants (les armées de deux États en conflit), les opérations de maintien de la paix ont vu leur nature et doctrine évoluer. Elles sont désormais appelées de plus en plus souvent à intervenir sur des théâtres d’opération à haut risque du fait de la menace multiforme et mobile (elles sont la cible d’attaques terroristes, ou de l’une des parties au conflit, de populations locale …).

D’où leur transformation en opérations multidimensionnelles, c’est-à-dire dotées d’un mandat étendu et robuste pour répondre à des actes hostiles provenant notamment d’acteurs non étatiques. Ces opérations sont multidimensionnelles car pourvues de composantes multiples incluant souvent le désarmement et la démobilisation des combattants, la protection des civils, la mise en place de services de police, la réforme des institutions du secteur de la sécurité, la mise en place d’institutions de droits de l’Homme et de l’Etat de droit, l’organisation et le soutien d’élections et, d’une manière générale, le traitement  des causes profondes des conflits.

Ce nouveau type d’opérations onusiennes de maintien de la paix répond à l’adoption d’une approche globale dans la résolution des conflits armés dont les actions ne se limitent pas à la phase des hostilités mais concernent également et surtout la prévention et la consolidation de la paix.

La tâche de nature technique, de supervision des opérations de maintien de la paix et des missions politiques qu’il a établies constitue de nos jours la principale activité du Conseil.

L’outil des sanctions n’échappe pas également à ce processus évolutif caractérisant le travail du Conseil. Leur conception initiale prévue dans le chapitre VII de la Charte et dont l’application douloureuse s’abat sur tout un peuple (exemple l’Irak en 1991 et en 2003), a fortement entamé la réputation et la crédibilité du Conseil de sécurité.

Face aux incidences négatives sur des populations entières qu’engendrent les sanctions au sens classique du terme, le Conseil a élargi le champ d’application des mesures qu’il utilise, en recourant dans la plupart des affaires dont il est saisi à un nouveau type de  sanctions, plus pointues, car ciblant des individus ou des entreprises impliqués dans le terrorisme ou dans le trafic d’armes, ou encore les «spoilers» qui entravent les processus de paix et les auteurs de violation de droits de l’Homme. Ces sanctions comprennent l’imposition de mesures financières ciblées, d’interdiction de voyager et d’embargo sur les armes à l’encontre de personnes et entités désignées dans des listes appelées à être constamment actualisées.

Dans le même sillage, le Conseil a adopté des Résolutions contraignantes (Chapitre VII) qui engagent la responsabilité pénale individuelle dans certains cas. Pour ce faire, il a mis en place des tribunaux pénaux internationaux et, dans deux cas (Darfour et Libye), a procédé à la saisine de la Cour pénale internationale.
Contrairement à l’impression qu’il donne, le Conseil a fait montre d’une grande capacité de survie et d’adaptation aux transformations du monde mais aussi d’une grande inventivité et créativité quand il s’agit de mettre en œuvre les outils que les rédacteurs de la Charte constitutive des Nations unies ont bien voulu lui donner. Ces modes de fonctionnement évoluent constamment par la pratique et par le fait que le Conseil, en faisant preuve d’ingéniosité, procède par petites touches en vue de faire évoluer son mode de fonctionnement et partant son rendement.

En procédant ainsi, les membres du Conseil sont bien conscients que faire évoluer le travail en douceur et  sans changement radical constitue pour l’heure une alternative au débat inachevé sur la réforme, en cours depuis 28 ans. Les membres élus ou E10 particulièrement, en faisant preuve de dynamisme et de créativité, ont marqué de leur empreinte ces évolutions qui permettent de s’adapter à l’évolution du temps.

Le Conseil a, au cours des 74 ans de son existence, développé une riche et abondante littérature touchant son fonctionnement et qui démontre clairement l’existence d’une pratique évolutive dans ses méthodes de travail ainsi que dans ses actions.

On a tendance à focaliser sur l’usage du veto par les membres permanents. Néanmoins, le Conseil agit, évolue, adapte son action aux exigences du contexte. La création ces dernières années d’organes subsidiaires, notamment de comités de sanctions, en vue de faire face à l’expansion de son agenda, illustre cette capacité de créativité, d’innovation et de dynamisme. De même, les Résolutions, désormais plus longues, détaillées et exigeantes, font de cet organe la première instance normative internationale.

Les membres non permanents ou E10

La Tunisie adhèrera au Conseil de sécurité dans un contexte tout à fait nouveau et inédit ayant trait à la place des membres élus au Conseil. En effet, la phase, dans l’histoire du Conseil de Sécurité, où les E10 se trouvaient marginalisés par la prépondérance et l’omnipotence des cinq membres permanents est bel est bien révolue et la tendance à la réduction de l’espace réservé à la contribution des élus a été de plus en plus contestée ces dernières années et a commencé à s’inverser quelque peu.

Le poids des membres élus gagne désormais en importance. Les dernières années illustrent parfaitement la contribution positive qu’apporte cette catégorie de membres au fonctionnement du Conseil. Des voix et des manières de voir nouvelles marquent l’atmosphère à l’intérieur de la salle du Conseil de sécurité. Les membres non permanents jouent désormais un rôle croissant et qui devient même crucial dans certaines situations. Leur responsabilité envers ceux qui les ont élus les oblige à servir de trait d’union entre le Conseil et l’ensemble des membres des Nations unies (wider membership). Malgré leur diversité au plan politique ou même souvent idéologique, ils sont capables d’aider à faire émerger le consensus dans l’enceinte de cet important organe. Du fait du caractère universel des Nations unies, les E10 sont persuadés que le Conseil devra faire preuve d’une ouverture maximale à l’égard de l’ensemble des membres et opérer dans une plus grande transparence.

Comme corollaire de ce poids grandissant, la dynamique entre membres élus et membres permanents a considérablement évolué au cours des deux dernières décennies. En effet, les membres élus disposent d’un champ d’action de plus en plus important comme par exemple de prendre des initiatives touchant des questions de fond importantes comme ce fut certainement le cas concernant des points à l’ordre du jour aussi divers que le Rwanda, la Somalie, la Bosnie, Haïti ou encore le programme nucléaire nord-coréen. D’autres membres élus, tels que l’Irlande, la Slovénie, Singapour et la Norvège, ont pris des initiatives sur des questions extrêmement controversées telles que la situation au Moyen-Orient.

Outre leur implication dans les questions de fond, les E10 n’ont pas manqué d’ingéniosité en misant sur un processus d’une grande importance, à savoir l’amélioration des méthodes de travail du Conseil (working methods). C’est ainsi que les E10 assument désormais les tâches de rédaction de résolutions du Conseil (porte-plume ou penholder) ayant trait à des questions diverses prévalant dans certains conflits et également assurent la présidence d’organes subsidiaires. La présidence de ces organes, qui jouent désormais un rôle essentiel dans l’action du Conseil, permet aux membres élus d’y apporter leur propre contribution. Toutefois, bien que la présidence d’un organe subsidiaire renforce le poids et l’influence du pays qui en est titulaire, il n’en demeure pas moins que cette tâche accroît d’une manière considérable la charge du pays membre concerné.

Les membres élus bénéficient également largement du champ d’action que leur procure la présidence mensuelle du Conseil. Celle-ci, outre qu’elle confère un véritable pouvoir, offre en particulier aux membres non permanents la singulière occasion d’influencer le sort de toute une série de questions et d’accéder même aux questions de substance, qui sont en général l’apanage des membres permanents ou  P5. Des membres non permanents ont pu proposer durant leur mandat des réformes essentielles touchant notamment aux méthodes de travail et à la pratique au sein du Conseil. Dans cet esprit, il ya lieu de noter  que les pratiques du Conseil ne sont pas figées ou statiques mais qu’elles évoluent à force de créativité et de patience. Le Conseil est l’unique organe des Nations unies qui dispose de règles de procédures provisoires et donc faciles à faire évoluer la  pratique.

Notre pays fera en sorte que notre présidence soit l’une des plus productives et laborieuses qui soit. Il est également important de respecter notre engagement d’inscrire à l’agenda du Conseil de Sécurité les questions qui touchent de près notre région, le Moyen-Orient et le continent africain, en étant persuadés que le Président dispose d’une marge de manœuvre et d’une autorité considérables. Au sujet de l’Afrique, le continent occupe une place importante dans les travaux du Conseil, représentant 50% des pays figurant dans son agenda et environ 70% des résolutions et déclarations présidentielles. Le Conseil suit de près notamment la situation en République Démocratique du Congo (RDC), au Soudan du Sud, au Soudan, en République Centrafricaine (RCA), en Libye, au  Mali, au Sahel …

Ces questions de fond ne sont plus l’apanage des P5 compte tenu de l’implication croissante des membres élus, comme l’illustrent leurs tentatives d’imposer un cessez-le-feu en Syrie ou de préserver le mécanisme d’enquête conjoint de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OPCW) relatif à la Syrie. En 2016, cinq membres élus ont pris l’initiative de rédiger et de négocier une Résolution sur la protection des soins de santé dans les conflits armés. En décembre 2016, les membres élus ont joué un rôle déterminant dans l’adoption de la Résolution 2334 du 23 décembre 2016, condamnant les colonies de peuplement israéliennes, qualifiées de nulles et non avenues et constituant un obstacle majeur à la  solution de  deux États.

Il est également important de signaler la forte implication des membres élus dans le traitement des questions thématiques tels que ceux concernant l’agenda femmes, paix et sécurité, les enfants dans les conflits armés, la protection des civils, la prévention des conflits, le changement climatique, la faim et les conflits, etc. contribuant largement  au développement du cadre normatif touchant ces questions. Sur bon nombre de ces points, les E10 ont œuvré ensemble en faveur de la consolidation de ces thèmes et en vue de les intégrer dans des situations spécifiques. Ensemble, ils se sont efforcés de promouvoir une répartition équitable du travail et un partage du fardeau dans le cadre de la présidence des organes subsidiaires. Il faut reconnaître que les membres élus ne disposent pas des mêmes atouts que les membres permanents. Le mandat de leur adhésion au Conseil est bref et contraste avec le caractère permanent du statut des P5. Les membres permanents ont l’avantage de maîtriser parfaitement ce qu’il est désormais convenu d’appeler la mémoire institutionnelle de cette instance, sans oublier leurs rapports traditionnels et de surcroît très développés avec le Secrétariat des Nations unies.

En vue d’atténuer ce handicap, il a été décidé d’avancer la date des élections des membres non permanents à juin de chaque année au lieu d’octobre, ce qui permettra aux membres élus de disposer d’un délai suffisant pour se préparer à siéger au sein de ce directoire mondial et notamment de bénéficier au mieux des réunions d’information et d’échange qui sont organisées en faveur des nouveaux membres à l’instar du ‘Finnish Workshop’, une initiative louable menée chaque année à New York par le gouvernement finlandais et qui a le mérite de réunir les nouveaux membres, les membres actuels et les membres sortants avec les hauts responsables du Secrétariat des Nations unies. Une autre innovation visant l’amélioration du rendement des E10 consiste à leur ouvrir les portes du Conseil bien avant le 1er janvier, date du début de leurs mandats respectifs. C’est ainsi qu’ils sont invités à assister aux consultations privées du Conseil et à être briefés sur toutes les questions à l’ordre du jour et des discussions au sein de ses organes subsidiaires, notamment les comités de sanction. Ces réformes soft permettent aux membres nouvellement élus de mieux se préparer, également à la lourde tâche du transfert des responsabilités des comités de sanctions et autres organes subsidiaires par les membres sortants (pour une analyse plus poussée sur le rôle des E10, se réfèrer à l’ouvrage monumental sous la direction de M. David Malone, the UN Security Council in the 21st Century, publié chez Lynne Rienner, 2015).

En conclusion, bien qu’ils ne soient pas les maîtres du jeu et que leur rôle se réduise et s’accroisse en fonction du contexte international, les E10 se sont imposés désormais en tant que membres qui contribuent activement au fonctionnement et à l’évolution de la pratique du Conseil pour progressivement occuper un espace fondamental, celui des questions de substance ayant trait à la  paix et la sécurité internationales, une  avancée jugée  notable au vu du manque de progrès que connaissent les négociations intergouvernementales sur la réforme du Conseil de sécurité. La Tunisie a déjà pris note de ces importants développements et entend y apporter sa propre contribution.

Riadh Ben Sliman

Directeur des Droits de l’Homme
au ministère des Affaires étrangères
Ancien ministre plénipotentiaire à la Mission
permanente de Tunisie auprès
des Nations unies à New York

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