Rafaâ Ben Achour - En prévision des échéances électorales de 2019: La Cour constitutionnelle a-t-elle une compétence électorale ?

Quelques jours avant la célébration de la promulgation de la constitution le 27 janvier 2014, un triste et affligeant constat doit être fait.  Plusieurs institutions constitutionnelles n’ont toujours pas vu le jour. Il s’agit là d’une violation flagrante et gravissime de la constitution elle-même. Cette dernière a pourtant été claire sur les délais de son entrée en vigueur progressive et n’a pas omis dans ses dispositions transitoires de mettre à la charge des pouvoirs publics constitués, essentiellement le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, l’obligation de respect de délais précis pour la mise en place de ces institutions. Ce triste constat s’impose de manière particulière pour la mise en place de la Cour constitutionnelle prévue par le Chapitre V (du pouvoir juridictionnel), section II (Articles 118 à 124) de la constitution. La Cour aurait dû être mise en place «dans un délai maximum d’un an à compter de la date des élections législatives» (article 148 paragraphe 5).

Rappelons tout d’abord que les premières élections législatives consécutives à la promulgation de la constitution ont eu lieu le 26 octobre 2014 sur le territoire national et du 24 au 26 octobre à l’étranger ; ce qui veut dire que la Cour aurait dû être mise sur pied au plus tard en octobre 2015. A ce jour, le retard enregistré est de plus de trois ans. Rappelons ensuite que la loi organique relative à la Cour constitutionnelle a été elle-même adoptée avec un retard certain, à savoir le 20 novembre 2015, et a été promulguée le 3 décembre 2015 (Loi organique n° 2015-50 du 3 décembre 2015, relative à la Cour constitutionnelle). Le retard de l’adoption de la loi organique était le premier jalon d’une cascade de retards.

L’adoption de la loi organique était nécessaire mais pas suffisant pour la mise en place de la Cour. La loi ne faisait qu’ouvrir la voie à un processus qui s’est révélé lent et long, alambiqué et truffé de mauvaise foi. Après l’adoption de la loi, encore fallait-il désigner les membres de la Cour, puisqu’en vertu de l’article 118 de la constitution, «les dispositions de la deuxième section du Chapitre V relative à la Cour constitutionnelle entrent en vigueur dès l’achèvement de la nomination des membres de la première composition de la Cour constitutionnelle».

Or la loi organique du 3 décembre 2015 relative à la Cour constitutionnelle a mis en place des procédures compliquées, voire sophistiquées, pour la désignation des 12 membres de la Cour à  raison de quatre membres pour chaque pouvoir, en commençant par l’Assemblée des représentants du peuple (ARP), en passant par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et en terminant par le Président de la République.

L’ARP devait donc inaugurer le processus de désignation des quatre membres qui relèvent de sa compétence, processus ouvert d’abord par la procédure de sélection des candidatures qui a pris un très long temps et ensuite par la tenue de séances plénières consacrées au vote sur les candidatures retenues, processus non achevé à ce jour, puisque l’ARP n’a réussi à élire, le 14 mars 2018, qu’un seul membre (Mme Raoudha Ouersighni, magistrate de l’ordre judiciaire) et bute encore sur la désignation des trois autres membres restants malgré plusieurs tours de scrutin. C’est que, en vertu de l’article 11 de la loi organique du 3 décembre 2015, la procédure de choix des candidats est, d’une part, extrêmement politisée, le législateur organique l’ayant laissée au bon vouloir et aux caprices des groupes parlementaires (dont on connaît l’instabilité chronique) et, d’autre part, très formaliste, puisque la majorité requise est celle des 2/3 des membres de l’ARP, majorité très difficile à atteindre quand on connaît la composition de l’ARP où déjà aucun groupe parlementaire ne détient la majorité absolue Une fois cette première étape franchie, et elle ne risque pas, à notre avis, d’être franchie de sitôt, à moins d’un miracle peu probable, il y a lieu de passer à la seconde étape, à savoir la désignation par le CSM des quatre membres qu’il lui revient de choisir. Là encore, il ne faut pas croire que cette étape sera franchie à grande vitesse compte tenu des difficultés inhérentes au fonctionnement du CSM depuis son installation, non encore définitive, mais également en raison de la lourdeur des procédures prévues par l’article 12 de la loi organique.

A la suite de ces deux étapes, pleines d’embûches, il est possible de passer à la dernière étape de désignation, la plus simple, à savoir la désignation des quatre membres restants par le Président de la République, conformément à l’article 13 de la loi organique de 2015.

Le parcours du combattant n’est cependant pas achevé suite à cette ultime désignation car d’autres formalités doivent être respectées pour que la Cour commence l’exercice effectif de ses compétences constitutionnelles. Parmi ces formalités, citons pêle-mêle : la prestation de serment après la publication du décret présidentiel de nomination, l’élection du président et du vice-président, l’adoption du règlement intérieur, etc.

En clair, la Cour constitutionnelle n’est pas près de voir le jour dans un proche avenir et il nous semble très peu probable de la voir surgir avant les élections de 2019. Cette carence constitutionnelle et institutionnelle a-t-elle des conséquences sur la tenue des élections législatives et présidentielles de 2019 ? En d’autres termes, l’absence de la Cour constitutionnelle est-elle de nature à empêcher la tenue des élections à leurs dates normales (novembre, décembre 2019) ?

Pour répondre à ces questions, que beaucoup se posent et dont certaines ont été évoquées par le Président de la République lui-même dans son message de vœux à la Nation le 31 décembre dernier, il y a lieu de revenir aux dispositions pertinentes de la constitution de 2014 et de la loi organique de 2015 pour s’assurer des compétences dévolues à la Cour constitutionnelle et pour savoir si cette dernière détient des compétences en matière d’organisation, de contrôle du déroulement des élections ou en matière de contentieux pré ou post-électoral. Tout d’abord, aucun article de la constitution ne confère à la future et tant espérée Cour constitutionnelle la moindre compétence en la matière. En effet, et contrairement à beaucoup de juridictions constitutionnelles dans le monde, la Cour tunisienne a été écartée du domaine électoral.

Poursuivant la tradition inaugurée en 2011, pour l’élection de l’Assemblée nationale constituante, la constitution a attribué l’essentiel de la compétence électorale à une institution constitutionnelle indépendante, dénommée «Instance supérieure indépendante des élections chargée de l’administration des élections et des référendums, de leur organisation et de leur supervision au cours de leurs différentes phases. Elle assure la régularité, la sincérité et la transparence du processus électoral et proclame les résultats» (Article 126 de la constitution).

La loi organique n° 2014 – 16 relative aux élections et aux référendums du 26 mai 2014, telle qu’amendée par la loi organique n° 2017 – 7 du 14 février 2017, a attribué  la possibilité de recours contre les décisions de l’Isie, selon le cas, en matière d’inscription sur les listes électorales ou en matière de contentieux des candidatures ou encore en matière de contentieux des résultats, aux tribunaux de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif.

Quelles sont alors les compétences attribuées par la constitution à la Cour constitutionnelle?

Les compétences de la Cour constitutionnelle sont au nombre de 9 et sont les suivantes:

• le contrôle de la constitutionnalité des révisions constitutionnelles;
• le contrôle de la constitutionnalité des traités ;
• le contrôle de la constitutionnalité des lois a priori.
• le contrôle de la constitutionnalité des lois en vigueur ;
• le contrôle de la constitutionnalité du règlement intérieur de l’ARP ;
• la destitution du Président de la République en cas de violation grave de la Constitution;
• la constatation de la vacance de la présidence de la République :
• le maintien de l’état d’exception ;
• la répartition des compétences entre le Président de la République et le Chef du gouvernement.

Comme nous le constatons, dans cette simple énumération, la constitution n’attribue aucune compétence à la Cour constitutionnelle en matière d’élections ou de contentieux électoral. Il en est de même pour la loi organique de 2015 qui n’a fait que détailler les modalités et les procédures pour l’exercice de chacune des compétences de la Cour.

En définitive:

• le retard considérable dans la mise en place de la Cour constitutionnelle est une violation grave de la constitution dont la responsabilité principale est imputable à l’ARP et à ses groupes parlementaires.
• Ce retard n’aura pas de répercussions sur la régularité du processus électoral de 2019 et les élections législatives et présidentielles pourront avoir lieu à leur date constitutionnelle
• Enfin, ce retard ne peut aucunement être brandi pour demander le report des élections de 2019 comme cela a été souvent répété par des partis politiques, des associations et même, malheureusement, par certains juristes.

Rafaâ Ben Achour
Professeur émérite