Sadok Rouai: La Régence de Tunis et la crise financière des années 1860

Durant toute une décennie, la gestion économique en Tunisie a été caractérisée par un accroissement incontrôlable de dépenses publiques improductives, mais surtout financées par une accumulation irresponsable de la dette souveraine, le tout dans un environnement de laisser-aller administratif qui a favorisé une expansion rapide de la corruption.
Non, il ne s’agit pas de la Tunisie post-révolution, mais de la Régence de Tunis durant la période 1860-1870.
On peut se demander pourquoi une crise financière survenue au 19e siècle est pertinente pour une analyse de la situation de la Tunisie contemporaine ? La réponse se trouve dans la célèbre citation de George Santayana: «Ceux qui ne souviennent pas du passé sont condamnés à le répéter. Ceux qui n’apprennent pas l’histoire sont condamnés à la répéter».

Comme nous l’expliquerons plus tard, en examinant les crises financières passées, nous pouvons tirer de précieuses leçons et prévenir de futures crises. En outre, si nous ne tirons pas les leçons des crises passées, de nouvelles risquent de se reproduire à l’avenir.

Dans le cas de la Tunisie, et jusqu’à la fin du règne de Mustapha Bey (1835-1837), la situation financière de la Régence était relativement prospère, sans dette publique et avec un secteur agricole florissant desservant environ 2 millions d’habitants. Depuis lors, et pendant la période qui a conduit à l’établissement du protectorat français en 1881, les autorités, en particulier sous Ahmad Bey (1837-1855), ont procédé à des dépenses importantes, sans financement adéquat, pour moderniser l’armée et entreprendre de grands projets de construction dans un environnement caractérisé par une mauvaise gestion généralisée et une corruption au plus haut niveau de la Régence, alimentées par des financiers étrangers cupides.

Confrontée à des revenus limités, la Régence s’appuya d’abord sur une augmentation de la fiscalité, puis sur une accumulation de la dette intérieure, suivie plus tard d’une dette extérieure onéreuse. Le résultat a été la première crise financière de l’histoire moderne de la Tunisie, suivie d’un défaut de paiement de la dette souveraine, et a culminé avec la création en 1869 de la Commission financière internationale (CFI) pour gérer les finances de la Régence.

Origines de la crise financière et politique d’endettement excessif

Au 19e siècle, et durant les règnes des trois beys husseinites, surtout Ahmad Bey, d'importantes dépenses publiques ont été engagées malgré le manque de viabilité économique et de financement adéquat. Pour combler ce déficit, les autorités ont émis des Teskérés ou bons du Trésor et emprunté auprès de riches résidents étrangers et de dignitaires. Cela a conduit à l'accumulation d'une dette intérieure estimée à 11.9 millions de francs français à la fin de juillet 1860.

Pour rembourser cette dette, un prêt local a été conclu avec un dignitaire, garanti avec des bons du Trésor. Cependant, le gouvernement n'a pas été en mesure de rembourser à temps le principal et les intérêts du prêt. De nouveaux bons du Trésor ont été émis pour refinancer la dette, entraînant ainsi une augmentation de la dette locale. En juillet 1862, elle avait atteint 28.0 millions de francs avec un taux d'intérêt annuel moyen de 12%.

À cette époque, les banques européennes étaient florissantes et cherchaient de nouvelles opportunités de placement. La Régence a donc décidé de s'endetter auprès de ces banques, attirée par les coûts relativement faibles. Cela a été rendu facile grâce à des intermédiaires corrompus qui bénéficiaient de commissions excessives sur les opérations de prêt. Les banques ont financé ces prêts en vendant des obligations, minimisant ainsi leurs risques de crédit et de liquidité. Les consuls européens à Tunis ont également encouragé l'emprunt étranger pour élargir les intérêts de leurs pays respectifs.

Le premier grand prêt étranger a été contracté en 1863 avec Erlanger et Cie et portant sur un montant de 35.0 millions de francs. Le service du prêt en principal et intérêts a été fixé à 4.2 millions de francs et garanti par le revenu de la Mejba, estimé à 5.0 millions de francs.

Sous une pression croissante pour assurer le service de sa dette extérieure croissante et maintenir sa solvabilité, la Régence a eu recours au doublement de la Mejba de 36 à 72 piastres en décembre 1863, au lieu de mettre en œuvre des mesures visant à réduire les dépenses gouvernementales ou à lutter contre les pratiques de gaspillage. Cette décision et son impact social, reflété dans l'insurrection de 1864, ont encore mis à rude épreuve la situation financière, exacerbant la stabilité financière de la Régence.

Après la répression dramatique de la rébellion de Ben Ghedahem, la situation financière de la Régence continua de se détériorer. Les coûts associés à l'opération, y compris la nécessité d'accroître la sécurité, et la baisse des recettes fiscales en raison de la perturbation des activités économiques, ont contribué à l’aggravation de la situation financière. De plus, le fardeau du service de la dette existante augmentait, pesant davantage sur les finances de la Régence.

Pour faire face à la détérioration de la situation, les autorités ont pris la décision de reprendre leur politique d'emprunt extérieur. En 1865, un emprunt de 25.0 millions de francs fut contracté avec le Comptoir d'escompte de Paris. Comme garantie, la Régence a accepté de séquestrer les recettes douanières.

Malheureusement, les conditions des deux emprunts étaient défavorables et les transactions caractérisées par un manque de transparence et de détournement de fonds à chaque étape.

Sur la base d'un rapport préparé par Victor Villet, inspecteur du Trésor français puis vice-président de la CFI, nous avons reconstitué les transactions relatives aux emprunts de 1863 et 1865. Ces emprunts étaient non seulement mal gérés, mais aussi entachés de corruption et de détournement de fonds. Tout au long de chaque transaction, Erlanger, Khaznadar et autres banquiers, associés et intermédiaires ont été impliqués dans une série de détournements de fonds.

Détournements de fonds emprunts 1863 et 1865

(En millions de Frs)   

Pour l’emprunt de 1863, par exemple, alors que la Régence était censée recevoir 37.8 millions de francs pour rembourser la dette intérieure et utiliser le reste pour financer les dépenses courantes et investir dans des projets industriels et agricoles, elle n'a reçu que 13.1 millions de francs et 24.7 millions de francs ont été détournés. Des malversations similaires ont également été commises pour l’emprunt de 1865. La Régence qui devait encaisser 28.0 millions de francs n'a reçu que 7.8 millions de francs.

Au total, sur les deux emprunts, 44.9 millions de francs, soit 68%, ont été détournés.

Villet a conduit un audit détaillé sur le rôle de Khaznadar dans les deux emprunts et a identifié 24 transactions illicites dont le Premier ministre avait directement bénéficié, totalisant 21.2 millions de francs, soit 32,2% du montant total des deux emprunts. En fait, après la démission de Khaznadar, le 21 octobre 1873, il a été condamné à rembourser à la Régence 30 millions de francs, montant qui a été ensuite réduit puis abandonné.

Cette constatation est cohérente avec notre conclusion antérieure selon laquelle 44.9 millions de francs ont été détournés, car ce montant inclut non seulement les détournements de Khaznadar, mais aussi ceux effectués par les banquiers et autres intermédiaires comme Erlanger, Morpurgo, et Caid Sammama. En outre, il comprend les facturations abusives par les banquiers pour l'achat de matériel militaire vétuste et inutile.

La période allant de 1865 à 1868 fut désastreuse pour la Tunisie en raison d'une mauvaise gestion fiscale persistante et de diverses catastrophes telles que de mauvaises récoltes et l'impact de la révolte de 1864. Ces événements ont entraîné une diminution des recettes fiscales, en raison notamment de la réduction de moitié de la Mejba. Par conséquent, le gouvernement tunisien a rencontré de plus en plus de difficultés pour rembourser les dettes arrivant à échéance.

À ce stade, la situation financière de la Régence s'était détériorée à tel point que le paiement de la dette interne et externe a été partiellement suspendu à partir de 1867. Le résultat fut que l’idée d'occuper temporairement ou d'annexer la Régence pour l’obliger à rembourser sa dette gagnait en popularité en France. Cependant, une alternative a été proposée en janvier 1868 par les autorités françaises: la mise en place d'une commission financière.

La Commission financière internationale

Initialement, la France avait proposé la création d'une commission franco-tunisienne. Cependant, les autorités britanniques et italiennes insistaient pour qu'une commission internationale soit créée. Après des intrigues et négociations entre les trois pays, la CFI fut finalement créée le 5 juillet 1869. La présidence a été confiée à Khéreddine Pacha et la vice-présidence à Victor Villet, un inspecteur du Trésor français.

La CFI a été surtout créée pour représenter les intérêts des créanciers. Elle a pris le contrôle des finances de la Régence et a été également chargée de réconcilier et de restructurer la dette. L'ampleur de son ingérence dans les finances de la Régence peut être vue à l'article 9 du décret beylical du 5 juillet 1869, qui indiquait que la CFI recevrait tous les revenus de la Régence et que tous les emprunts nécessiteraient son approbation préalable.

«Article. 9. Le Comité exécutif recevra toutes les recettes de l'État sans exception ; les bons du Trésor ou autres titres ne seront pas émis sans le consentement dudit comité autorisé par le comité de contrôle ; et si le gouvernement est obligé, Dieu nous en préserve, d'emprunter, il ne peut le faire qu'avec l'approbation préalable des deux comités.»

Dès l’entrée en fonction de la CFI, un processus de restructuration de la dette a été lancé par Villet, avec le soutien de Khéreddine. Cependant, il rencontre des obstacles, tels que la destruction par Khaznadar de certains documents importants et l'existence de créances frauduleuses détenues par des spéculateurs. Malgré ces difficultés, Villet parvenait à déterminer un niveau provisoire de dette vérifiée s'élevant à 121.6 millions de francs. Il présentait une proposition visant à réduire la dette à 56.0 millions de francs, mais cette offre a été rejetée par les représentants des banquiers, soutenus par leurs gouvernements respectifs.

Après de longues négociations, l'encours de la dette a été fixé à 161.0 millions de francs et, sur la base de l'accord de restructuration, a été réduit à 125.0 millions de francs grâce à une unification de la dette de la Régence en échangeant l'ancienne dette contre de nouvelles obligations perpétuelles d'une valeur nominale de 500 Frs et un taux d'intérêt annuel de 5% ou 25 francs. Selon cet accord, la moitié des revenus annuels de la Régence, soit 6,5 millions de francs, a été séquestrée par la CFI pour garantir le service annuel de la dette.

Cet accord fut ensuite promulgué par Sadok Bey le 23 mars 1870, date considérée comme celle du concordat de la faillite de la Régence de Tunis.

Pour la mise en place de cet accord, la CFI avait rencontré des défis importants. Les interférences politiques et les querelles internes ont entravé son travail. De plus, la Régence avait fait face à des difficultés financières croissantes, avec des recettes fiscales insuffisantes pour couvrir le service de la dette. Les détenteurs de la dette, notamment Erlanger et Khaznadar, ont également profité de la situation pour accumuler une richesse considérable grâce à la spéculation sur la dette.

La crise financière s'est aggravée au fil du temps suite à une diminution des revenus concédés par le gouvernement et à une dette croissante. Les arrangements financiers imposés par l'accord de restructuration se sont donc avérés excessivement lourds pour la Régence.

À la suite d’un rapport accablant de Villet et une pression des consuls, Khaznadar a dû démissionner en octobre 1873 et Khéreddine est devenu le nouveau Premier ministre. Il a introduit des réformes pour lutter contre la corruption, améliorer la gestion administrative et fiscale, et moderniser l'éducation. Ces réformes ont contribué à relancer l'économie et à rétablir la discipline budgétaire.

Cependant, l'amélioration de la situation n'a pas duré et la Régence a de nouveau fait face à des difficultés financières. En même temps, les intérêts particuliers et les pressions politiques ont conduit au renvoi de Khéreddine en 1877. La gestion de la Régence est retombée dans les ingérences politiques, la corruption et les dépenses incontrôlées, facilitant le protectorat français de 1881 et mettant ainsi fin à l'indépendance de la Régence. La CFI a été par la suite dissoute en 1884.

Conclusion

La Régence de Tunis a traversé une période de crise financière majeure au 19e siècle en raison de sa dépendance excessive sur l'emprunt étranger. Les problèmes de corruption et de mauvaise gestion ont aggravé la situation, conduisant finalement à un défaut souverain et à la faillite. Pour sa part, la CFI a dû faire face à des défis importants et à des ingérences politiques qui ont contribué à son échec final. Les efforts de restructuration de la dette n'ont donc pas réussi à restaurer durablement la viabilité financière de la Régence.

La crise financière des années 1860 a été le seul cas de défaut de dette souveraine dans l’histoire de la Tunisie. Ce défaut a été considéré comme le premier du genre en Afrique et au Moyen-Orient, et il a été présenté comme un exemple d'accumulation excessive de dette conduisant à une crise financière. La création de la CFI en Tunisie a été une première et cette expérience a servi d’exemple pour traiter la dette de l’Égypte, de l’Empire Ottoman, et de la Grèce notamment.

L'expérience de la Régence de Tunis au 19e siècle offre plusieurs leçons de politique économique qui restent pertinentes à la Tunisie d'aujourd'hui.

D’abord au niveau de la dette publique et des risques de surendettement:

1. Importance des institutions indépendantes et de la bonne gouvernance : L'absence d'institutions indépendantes et la corruption généralisée aux plus hauts niveaux peuvent contribuer à la non-soutenabilité de la dette. Dans la Régence de Tunis, l'absence de mécanismes de gouvernance solides a conduit à une mauvaise gestion des emprunts et a facilité l'accumulation d’une dette insoutenable.

2. Charge des dépenses improductives : l'accumulation de la dette pour financer des dépenses non productives est souvent insoutenable et peut conduire à des crises financières. Le cas de la Régence montre comment la dette publique a augmenté de manière significative, passant de 5,4 % du PIB en 1860 à 73 % du PIB à la veille de la restructuration de la dette en 1870. Cela souligne l'importance d'une gestion prudente de la dette afin que les fonds empruntés soient utilisés à des fins productives.

3. Importance de la soutenabilité de la dette : l'augmentation rapide de l’endettement de la Régence sans amélioration correspondante de sa soutenabilité rappelle l'importance de maintenir des niveaux d'endettement gérables. Des pays comme la Tunisie doivent évaluer soigneusement leur capacité d'emprunt, en tenant compte de leurs fondamentaux macroéconomiques, de leurs flux de revenus et de leurs capacités de remboursement. Des pratiques prudentes de gestion de la dette, y compris des évaluations régulières de la soutenabilité de la dette, peuvent aider à prévenir un fardeau excessif de la dette.

4. Coût du report de la résolution des crises financières. L'expérience de la Régence souligne l'importance de faire face rapidement aux crises financières en mettant en œuvre des mesures efficaces pour rétablir la stabilité financière. La procrastination peut aggraver les difficultés économiques, prolonger le processus de reprise et augmenter les coûts économiques et sociaux associés à la crise.

5. Nécessité de la croissance économique et de la discipline budgétaire : la Régence a pu emprunter de nouveau vers 1907 grâce à l'amélioration de sa croissance économique et de sa gestion budgétaire. Cela souligne l'importance de favoriser une croissance économique durable et de mettre en œuvre des politiques budgétaires saines pour renforcer la viabilité de la dette.

6. Importance du prêteur en dernier ressort : la première crise financière en Tunisie souligne l'importance d'avoir un prêteur de dernier recours. Lorsque les pays sont confrontés à un accès restreint aux marchés financiers, un prêteur de dernier recours peut fournir un financement vital pour empêcher un effondrement complet de l'économie. La création ultérieure du Fonds monétaire international et de la Banque centrale de Tunisie a été une reconnaissance de la nécessité cruciale de telles institutions pour fournir un soutien financier en période de difficultés financières.

Ensuite au niveau des risques associés à la surimposition:
alors que le surendettement a joué un rôle important dans la crise financière des années 1860, la surimposition, qui a entraîné la rébellion de 1864, a aussi contribué et offre également des leçons importantes sur les impacts des politiques insoutenables. La fiscalité est nécessaire pour financer les dépenses et les services publics. Toutefois, une fiscalité excessive peut avoir plusieurs conséquences négatives:

1. Investissements et entrepreneuriat étouffés: une fiscalité excessive peut décourager l’investissement et l’esprit d’entreprise, ce qui peut entraver la croissance économique et le développement. Des impôts élevés peuvent réduire les ressources disponibles pour l’investissement dans de nouvelles entreprises ou dans l’expansion d’entreprises existantes. Cela peut entraver le dynamisme économique, la création d’emplois et l’innovation.

2. Évasion fiscale: une imposition excessive, surtout si elle est perçue comme injuste ou trop lourde, peut inciter les particuliers et les entreprises à se livrer à des pratiques illégales pour éluder ou éviter de payer des impôts. Cela peut entraîner une perte de recettes fiscales et miner l’intégrité du régime fiscal.

3. Compétitivité réduite: une fiscalité excessive peut rendre un pays moins compétitif sur la scène mondiale. Des impôts élevés peuvent décourager les investissements étrangers, pousser les entreprises à s’installer dans des pays où les taux d’imposition sont plus bas et réduire l’attrait d’un pays pour l’entrepreneuriat et la croissance des entreprises. Cela peut entraîner une perte d’opportunités économiques et de création d’emplois.

4. Impact social négatif: une imposition excessive peut toucher de manière disproportionnée les personnes et les ménages à faible revenu ou à revenu moyen. Lorsque les taxes sur les biens et services essentiels sont élevées, elles peuvent augmenter le coût de la vie pour ceux qui ont des ressources financières limitées, exacerbant l’inégalité des revenus et la pauvreté.

En conclusion, l'expérience de la Régence de Tunis offre de précieuses leçons pour une gestion efficace de la dette et pour assurer une stabilité financière à long terme, en mettant l'accent sur l’importance d’institutions solides, une discipline budgétaire, une imposition équitable et acceptable, des pratiques d'endettement transparentes, des niveaux d'endettement viables, et une résolution rapide des crises. De plus, dans l'environnement mondial actuel, un prêteur en dernier recours et la coopération internationale sont également importants pour soutenir les politiques de stabilité et de croissance des pays.

Un dernier mot: la Tunisie d’aujourd’hui n’est plus la même que celle de la Régence de Tunis des années 1860. En effet, beaucoup de choses ont changé. Toutefois, l’histoire risque de se répéter car, comme l’a dit J. M. Keynes : «Dans le domaine de l'économie, le principe de cause à effet est vrai. Les actions économiques et les politiques, lorsqu'elles sont répétées dans des conditions similaires, ont tendance à produire des résultats cohérents.»

En fait, l’histoire s’est déjà répétée sous Ben Ali. Au lieu de Ben Ghedahem, la Tunisie a eu Bouazizi. Nous avons également eu la famille Trabelsi au lieu de Khaznadar. Cependant, au lieu d’une rébellion, la Tunisie a vécu une révolution et, alors que Sadok Bey a pu réprimer la rébellion, Ben Ali a fui le pays.

Quant à la Tunisie post-révolution, l’histoire est toujours en cours. Malheureusement, pas dans la bonne direction.

Sadok Rouai