Azouz Ben Temessek : Les fonctions de l’OMS entre la technicité et la politisation

Par Azouz Ben Temessek. Maître-assistant. Faculté de Droit et des Sciences Politiques de Sousse - Le vocabulaire de la technicité est utilisé de façon particulièrement fréquente pour caractériser les fonctions de l’Organisation mondiale de la santé (ci-après «OMS»). Des exemples récents peuvent être cités: la Stratégie technique mondiale contre le paludisme 2016–2030, le Manuel technique de l'OMS sur l'administration des taxes prélevées sur le tabac ou encore la mise à jour technique des directives de la prise en charge intégrée des maladies de l'enfant.

Que faut-il donc entendre par technicité ? C’est à comprendre en opposition à une identité ouvertement politisée. Plusieurs observateurs ont exploré le concept de technocratie, qui a pour corollaire le technocrate, «vecteur de l'incorporation de la science dans la politique». Cette exploration s’accomplit par l’angle du lien entre la science et la politique, riche en paradoxes et conflits d’intérêts. Ces observateurs posent que «la science exerce une fonction politique en peuplant la sphère publique d'objets scientifiques qui se transforment ainsi en autant d'enjeux politiques». Une politisation des activités de l’OMS, bien que liées à un domaine «médicalisé» et donc scientifique, ne peut pourtant pas être évitée en pratique. C’est dire que même s’il existe une volonté d’apparaître technocrate, cela cache des motivations et effets politiques inévitables. Ceci est donc en ligne avec une position voulant que la science ne soit, malgré sa prétention, pas neutre en raison de toutes les circonstances entourant les recherches ou en prévenant leur réalisation. Cette logique est manifestement présente au sein de plusieurs Organisations internationales, l’OMS ne faisant pas exception.

La politisation de l’OMS a été apparente à plusieurs reprises de façon mineure ou majeure. Notons quelques exemples juridiques. Le Bureau régional de la Méditerranée orientale a fait l’objet d’un avis consultatif de la Cour internationale de justice (ci-après «CIJ») demandé par l’OMS concernant ses relations avec l’Égypte et la Division régionale y étant installée. La demande de cet avis a fait suite à la signature des Accords de Camp David en 1978 qui ébranlèrent les pays arabes opposés à l’apaisement entre l’Égypte et Israël. De ceci découla un boycottage du Bureau régional situé à Alexandrie et une requête indiquant que le Bureau soit déplacé hors d’Égypte. L’avis de la CIJ est prudent. Il sera affirmé que l’Égypte et l’OMS ont au fil des ans construit un régime juridique contractuel les liant et leur imposant des obligations de bonne foi dans la négociation et la poursuite de cette situation de crise. En avril 1982, les relations entre les États arabes et Israël s’améliorèrent relativement, puisqu’Israël remit le Sinaï à l’Égypte. Il s’ensuit donc que le Bureau régional pour la Méditerranée orientale est aujourd’hui encore situé en Égypte, toutefois au Caire. L’OMS se trouva donc impliquée dans un conflit politique contextualisant les activités d’un de ses Bureaux régionaux. Les activités d’une Organisation internationale ne se déroulent pas en vase clos, et les contextes sociaux affectent nécessairement celles-ci. 

L’OMS demanda à la CIJ un autre avis consultatif sur la licéité, dans le cadre du droit international, de l’utilisation d’armes nucléaires par un État dans un conflit armé. La CIJ a rendu sa réponse en 1996. Elle refusa d’accorder cet avis sous cette forme en invoquant le système à compétence générale de l’Organisation des Nations-Unies (ci-après «ONU») qui comprend des institutions spécialisées, l’OMS ayant donc une compétence sectorielle associée à la santé, une telle spécialisation excluant de son champ de compétence la licéité d’un acte international. Il est évident que l’utilisation d’armes nucléaires a un effet important sur la santé publique de plusieurs populations. La grande politisation de la possession de l’arme nucléaire, possession qui n’est pas généralisée entre les États, politise aussi nécessairement une telle demande d’avis consultatif, puisque l’OMS s’immisce directement dans le débat quant à la licéité de son utilisation ou de la menace d’une telle utilisation par ses détenteurs.

Mentionnons finalement que l’Assemblée générale de l’ONU adopta depuis 2008 plusieurs résolutions sur le sujet de la Santé mondiale et politique étrangère, dans lesquelles elle rappelle le rôle de chef de file de l’OMS en matière de santé mondiale et dans lesquelles elle fait le lien entre la santé, la politique étrangère, les politiques sociales et économiques ainsi qu’environnementales. Ces résolutions n’ont pas de valeur contraignante. Cela permet toutefois de prendre note de la conceptualisation effectuée par la  communauté internationale  de la santé publique. Celle-ci est donc explicitement liée à la politique et à la lutte aux inégalités. Il faut cependant considérer que les appels à l’OMS au sein de ces résolutions sont formulés en matière de soutien technique alors que les appels politisés sont faits aux Etats membres de l’ONU. Ainsi, le rôle politique de l’OMS, malgré un lien évident reconnu entre politique et santé publique, n’est pas explicitement nommé et attribué. 

En ce sens, l’OMS a fréquemment été accusée de techniciser la santé, laissant de côté les enjeux liés aux injustices dans ce domaine. En effet, lors des premières décennies de son existence, l’OMS adopta une approche verticale «disease-specific» médicalisée et technicisée, laissant ainsi de côté des approches concrètes liées aux déterminants sociaux de la santé et au développement de systèmes de santé universels les adressant. Il s’agit presque ici d’un retour à la lignée historique des Organisations internationales pré-ONU en matière de santé qui constituent les ancêtres directes de l’OMS ou carrément certains de ses Bureaux régionaux qui se voulaient des coordonnateurs de crises sanitaires mondiales pour des intérêts commerciaux. Il s’agirait, selon certains observateurs, d’une «Médicalisation indue de la santé publique» et ce, malgré l’adoption d’une Constitution avant-gardiste en matière de conceptualisation de la santé.

Cet aspect technocrate est potentiellement une protection souhaitée contre des allégations de politisation. En effet, la technicité est considérée comme un facteur déterminant non seulement de légitimité mais aussi d’efficacité. Ainsi, outre les reproches liés à un volet technocrate, il semble que celui-ci soit maintenu en raison de ses avantages perçus. Une technocratie se voudrait à l’abri de disputes politiques considérées comme n’étant pas objectives. Or, nous avons constaté à quel point cette perspective est illusoire. De plus, considérant les inégalités criantes et surtout évidentes en matière de santé publique, n’est-ce pas là, dans cette trop grande neutralité d’actions en la matière, la source des critiques les plus justifiées? Comment opérer une séparation entre les actions techniques et les causes de la disproportion dans les populations affectées et dans l’accès aux ressources disponibles? Est-ce réellement suffisant, afin de réaliser la mission que s’est donnée l’OMS par sa Constitution, de simplement répondre aux crises de santé publique en ignorant le système en place qui en favorise l’éclosion?

Nous nous garderons ici de présenter l’argument central voulant que le droit soit politique, et dans le cas de l’objectivité de la technicité médicale, d’entamer une réflexion quant au fait que la science occidentale, dominante, subordonne les autres types de savoirs médicinaux. Nous nous en tiendrons au questionnement suivant : malgré l’aspect technocrate de l’OMS, est-ce possible que sa politisation dans la pratique la mène à céder à une sous-légalisation, avantageant de ce fait les intérêts dominants du Nord au détriment du Sud? Nous ne proposons pas une équation simpliste suivant laquelle une plus grande légalisation mènerait nécessairement à une amélioration de la santé publique et une diminution des inégalités en la matière. Nous proposons toutefois qu’en l’absence d’une légalisation expressément en ce sens, les relations internationales en matière de santé publique se trouvent subordonnées à d’autres cadres normatifs dans lesquels le Sud est défavorisé, un exemple flagrant étant le cas du commerce international, quant à lui fortement légalisé.
Malgré ses pouvoirs normatifs extensifs, l’OMS n’a pas opté pour l’adoption de plusieurs instruments contraignants, tel que cela est le cas pour de nombreux autres organes onusiens.

Il semble donc que l’OMS n’assume pas pleinement le rôle que lui offre sa compétence normative, l’assistance technique étant la voie d’action qu’elle favorise. La dépolitisation apparente par la volonté de technocratie de l’OMS camoufle maladroitement une politisation pourtant évidente. Qui plus est, il semble incomplet de souhaiter réaliser la mission énoncée dans la Constitution de l’OMS en n’agissant que sur les effets des disparités injustes en matière de santé publique. Une légalisation contraignante de la santé publique dans un cadre de droit à la santé plutôt que droit de la santé est une voie de lutte contre les inégalités lorsque cette lutte en est l’objectif fondamental, si ce n’est que dans la mise de l’avant du débat public dans lequel sont impliqués Etats, acteurs privés et société civile entourant l’adoption d’une convention-cadre sur la santé publique. Cette convention aura ainsi notamment pour objectif la coordination de tous les acteurs en santé publique et la réalisation d’actions visant la santé primaire pour toutes et tous plutôt qu’une maladie ou une épidémie en particulier. Concrètement, la convention-cadre contiendra des objectifs et structures pour une gouvernance équitable de la santé publique avec un accent très clair sur les populations les plus désavantagées.

Elle inclura également un mécanisme de surveillance et de mise en œuvre impliquant une collecte coordonnée de données empiriques, la création d’un fonds institutionnel (qui offrirait aux Etats en bénéficiant des contributions plus prévisibles et non pas sporadiques), etc. L’intérêt pour le Nord de souscrire à une telle convention est représenté, entre autres, par une amélioration des conditions sanitaires menant à une meilleure protection contre le développement et la propagation d’épidémies susceptibles d’atteindre ces Etats, une meilleure certitude quant à la façon dont les fonds attribués par les Etats donateurs sont dépensés par les Etats receveurs ainsi qu’à long terme par des gains économiques liés à une meilleure santé des populations qui en bénéficient.

Azouz Ben Temessek
Maître-assistant
Faculté de Droit et des Sciences Politiques de Sousse