Un membre non permanent du Conseil de sécurité ne peut pas améliorer le monde mais peut y contribuer

Depuis 1945, La notion de paix et sécurité internationales s’est entendue dans un sens de plus en plus extensif ; aussi, depuis lors, les instruments servant à les garantir se sont diversifiés, mais, en vertu de la Charte de l’O.N.U., le Conseil de Sécurité des Nations Unies demeure le principal détenteur de la responsabilité première, en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, ainsi que le garant reconnu de la licéité d’une intervention dans les affaires des États, dès lors qu’elles les menaceraient. Toutefois, il est à regretter que, pour ce faire, les moyens d’action à la disposition de cet organe principal des N.U., n’aient, en théorie du moins, guère varié depuis 1945, en raison, entre autres, du monolithisme et du conservatisme excessif de l’O.N.U. Certes, les conflits meurtriers entre États, sont devenus, aujourd’hui, minoritaires, mais ils ont été remplacés par des conflits internes, ou des formes d’hostilités impliquant des acteurs non-étatiques, dans lesquels les populations civiles sont généralement les principales victimes, débordant sur le territoire d’États voisins, et dans certains cas aggravés par un contexte terroriste caractérisé par des violations massives des droits de l’Homme.

Des élections ont été organisées pour pourvoir cinq des sièges non permanents au Conseil de Sécurité des Nations Unies. Celles-ci, qui se tenaient précédemment en octobre, ont été décalées au mois de juin, par la résolution de l'Assemblée Générale, 68/307 du 10 septembre 2014, afin que les États membres élus puissent disposer de plus de temps pour se préparer, avant leur prise de responsabilités. En effet, il a été jugé plus raisonnable que les Etats sachent, préalablement, s’il leur était opportun de siéger au Conseil de sécurité et qu’ils soient ainsi, mieux préparés pour organiser la stratégie de leur participation. Celle-ci mobilise, en effet, beaucoup de personnel, de moyens logistiques et financiers et exige beaucoup de travail, de la part de chaque Etat élu.

Comme d’ordinaire, cinq États membres ont été élus, par l'Assemblée générale, pour un mandat de deux ans, qui devrait débuter le 1er janvier 2020 et se terminer le 31 décembre 2021 ; deux sièges pour le groupe des États d’Afrique, la Tunisie et le Niger ; un siège pour le groupe des petits États insulaires, en développement, d'Asie et du Pacifique, le Viet Nam ; un siège pour le groupe des États d'Amérique latine et des Caraïbes, Saint-Vincent-et-les Grenadines ; et un siège pour le groupe des États d'Europe orientale, l’Estonie. En vertu d'un amendement apporté à la Charte des Nations Unies, entré en vigueur en 1965, l'Assemblée générale avait porté de 6 à 10, le nombre de membres non permanents au Conseil de sécurité, avec l’élection de cinq nouveaux membres pour un mandat de deux ans, chaque année. Cela a amené les membres du Conseil de sécurité, principal organe des Nations Unies chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales, à 10 membres non permanents, qui siègent aux côtés des cinq membres permanents, inamovibles, détenteurs du droit de faire avorter la prise de décision, par leur veto : La Chine, la France, la Russie, les États-Unis, le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord. Compte tenu de cet état de fait, la composition du Conseil de Sécurité des Nations Unies a toujours fait l'objet de sévères critiques, selon lesquelles, elle ne serait plus le reflet de la société internationale contemporaine, mais celui d’une époque révolue. Formellement, les sièges non permanents sont toujours attribués selon un modèle de rotation qui fut établi par l'Assemblée Générale en 1963, afin d'assurer une représentation géographique équitable et proportionnelle dans le temps, des différentes parties du monde : Cinq représentants des États d'Afrique et d'Asie, ( trois sièges pour le Groupe des États d’Afrique, deux sièges pour le Groupe des Etats d’Asie-Pacifique) ; un représentant des États d'Europe orientale ; deux représentants des États d'Amérique latine et des Caraïbes ; et deux représentants d'États d'Europe Occidentale et autres États. En réalité, ce jeu de critères conduit à ce que cinq formations géographiques différentes coexistent aux Nations Unies. Certaines d'entre elles peuvent sembler un peu désuètes et d’étranges survivances du passé, notant que, par exemple, Chypre reste toujours membre du Groupe Asie-Pacifique, bien qu'il soit membre de l'Union Européenne. De même, il y a encore ce clivage entre l’Europe Occidentale et les autres, les autres étant les États-Unis, le Canada, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et Israël ; c'est toujours la division traditionnelle de la période de la guerre froide, qui définit les membres de ce groupe d'Europe Occidentale. De même, dans le groupe des pays d’Europe de l’Est, nous avons la Russie, héritière internationale de l’URSS, ainsi que des pays comme, l’Arménie, l’Ukraine, la Biélorussie, puis 12 Etats, nouveaux membres de l’Union Européenne et de l’OTAN, transfuges de l’ancien pacte de Varsovie, après sa dissolution. La configuration historique toujours en vigueur dans le découpage géopolitique du monde peut donc sembler, quelque peu anachronique, par certains côtés, et d’un conservatisme excessif et désuet.

Dans la pratique récente de la société internationale, il est constatable que les Etats annoncent leur candidature au Conseil de sécurité plus tôt, car c'est l'une des situations les plus prestigieuses et d’une certaine influence pour les États membres des N.U. Les nouveaux membres, élus en remplacement de la Côte d'Ivoire, de la Guinée équatoriale, du Koweït, du Pérou et de la Pologne, rejoindront les cinq autres membres non permanents du Conseil, dont le mandat n’expirera que fin 2020, l’Afrique du Sud, l’Allemagne, la Belgique, l’Indonésie et la République Dominicaine.

Le processus de vote à l'Assemblée générale, régi par l'article 23 §2 de la Charte, dispose que : « Dix autres membres de l'organisation sont élus, à titre de membres non permanents du Conseil de sécurité, par l'Assemblée Générale qui tient spécialement compte, en premier lieu, de la contribution des membres de l'Organisation au maintien de la paix et de la sécurité internationales et aux autres fins de l'organisation et aussi d'une répartition géographique équitable ». Ce sont ces deux critères définis, qui gouvernent jusqu’actuellement le choix des membres non permanents du Conseil de sécurité, auxquels s’ajoutent certainement des éléments d’opportunité, relationnels et/ou politiques. Les critères de choix pour les membres non permanents ne posent, ainsi, pas problèmes car ils sont définis expressément par l'acte constitutif de l'Organisation. Toutefois, aucun problème ne se poserait, à ce niveau si et seulement si les mêmes critères étaient appliqués pour le choix des membres non permanents du Conseil élargi.
Par ailleurs, les Articles 142 à 144 du Règlement intérieur de l'Assemblée générale, concernant les élections au Conseil de sécurité prévoient que, pour y obtenir un siège non permanent, un Etat-candidat doit recueillir les voix des deux tiers des États membres présents à la session courante de l'Assemblée générale. Si aucun d’eux n'obtient le nombre de voix requis au premier tour, le vote au tour suivant sera limité aux candidats ayant reçu le plus grand nombre de voix. Ce vote restreint peut continuer jusqu'à trois tours de vote, ensuite un vote sans restriction est rouvert jusqu'à trois autres tours, si un candidat n'a pas obtenu le nombre minimum de voix. Cette tendance se poursuit jusqu'à ce qu'un candidat obtienne les deux tiers des suffrages requis. Historiquement, des tours de vote prolongés pour pourvoir un siège contesté, ont eu lieu à plusieurs reprises. Un autre résultat possible, dans les situations de vote prolongé, est que l'un des candidats se retire (comme Israël en 2011) ou qu'un candidat de compromis soit élu à la place. En 1979, il y avait eu 155 votes entre Cuba et la Colombie pour un siège non permanent au Conseil de Sécurité. Finalement, le Mexique a été élu candidat de compromis. En 1956, 52 rounds de vote furent nécessaires entre la Pologne et la Turquie, et finalement, cela a été résolu d’une manière originale, puisqu’ils se sont partagés la période de deux ans. Ensuite, en 2008, 48 rounds de votes eurent lieu, entre le Guatemala et le Venezuela, qui aboutirent à un compromis. Et en 2011, il y eût 17 tours de votes, avant que l'Azerbaïdjan, qui était devant la Slovénie, obtienne la majorité des deux tiers requise.
L'Estonie, le Niger, Saint-Vincent-et-les Grenadines, la Tunisie et le Viet Nam ont été élus, le 7 juin 2019, pour une durée de deux ans. Six Etats, dont la Tunisie, ont présenté leurs dossiers de candidature, pour occuper cinq (5) sièges non permanents pour la période 2020-2021. La Tunisie était le seul candidat au siège de membre non permanent dans la région de l'Afrique du Nord pour cette période.

Il est remarquable que les cinq (5) nouveaux membres non permanents, élus cette année par l’Assemblée générale, arrivent dans un contexte de crise de la Société internationale et de très forte division du Conseil de sécurité. Les U.S.A. qui, comme à leur habitude, font toujours cavalier seul ; la Grande Bretagne est engluée dans un Brexit bâclé, la Russie mise sur la touche pour son activisme en Syrie. Aussi, le Conseil de sécurité et en particulier ses membres permanents, sont-ils profondément divisés et paralysés, pour trouver une issue salutaire aux grandes crises en cours. En effet, le Conseil doit régler les dossiers syriens et ukrainiens, ainsi que les problèmes causés par l’Accord sur le nucléaire iranien, dénoncé par les Etats Unis. Et, dans ce contexte, même si les membres non permanents n’ont pas de droit de veto, ils pourraient bénéficier, de facto, d’une certaine influence, toute relative, que les autres Etats membres de l’ONU ne peuvent avoir. Mais il faut quand même conserver le sens de la mesure et ne pas exagérer cette influence, comme cela a pu être le cas dans les media tunisiens et/ou dans certaines déclarations officielles, sous le coup d’un enthousiasme euphorique et chauvin. Il est vrai que la Tunisie disposait auparavant d’un réseau diplomatique étendu et dynamique et, son profil national et international la distinguaient de ses concurrents. Elle partageait les valeurs des Nations Unies avec certaines convictions au coeur de son engagement et oeuvrait pour la promotion d’un multilatéralisme efficace et de relations entre États, fondées sur le droit. Elle avait, jusque-là, toujours contribué activement aux travaux de l’Organisation et y était considérée comme un partenaire fiable, faisant preuve de sérieux et de solidarité dans tous les domaines, qu’il s’agisse de paix et de sécurité, ou de développement durable. Au cours de son histoire, la Tunisie a entretenu des relations pacifiques avec les autres États. Elle prônait systématiquement la recherche de solutions négociées aux différends et de solutions politiques pacifiques aux conflits. La Tunisie apparaissait comme un pays multiculturel, ouvert sur le monde. Grâce à son système institutionnel complexe, elle a pu développer, au niveau national, un savoir-faire spécifique pour envisager des solutions consensuelles et réconcilier des opinions divergentes. Elle espère, sans doute, mettre cette expérience au service de la société internationale et apporter, par là, sa contribution à la résolution de questions qui se sont éternisées, à l’ordre du jour du Conseil de Sécurité. Il est simplement à déplorer que la diplomatie tunisienne d’aujourd’hui doive remplir son rôle dans des conditions nationales particulières, caractérisées par des comportements partisans parfois opposés et conflictuels, nécessitant une démarche prudente respectant les équilibres internes, et des conditions internationales plus complexes que jamais, qui imposent à l’Etat, davantage de discernement et de circonspection, sans toutefois renoncer à ses principes de base. De surcroit, la situation de l’économie tunisienne impose des restrictions, qui peuvent se ressentir dans la gestion des rapports de l’Etat. Mais la diplomatie tunisienne peine, depuis la révolution, à reprendre son souffle et ses marques. Elle nécessite une démarche reconstructive pour que soit revu positivement, par plusieurs Etats, leur partenariat avec la Tunisie. La diplomatie, doit revoir sa forme pour peut-être délivrer notre politique étrangère du poids des mauvaises pratiques et de l’effrayante légèreté dans les prises de positions et de décisions. La diplomatie n’a que faire des sentiments. Nos affaires étrangères éprouvent encore des difficultés à s’extirper des méandres de la médiocrité dans lesquels elle s’est embrouillée. Elles ont un impérieux besoin de stabilité, de retrouver sa neutralité, de réinventer son rôle d’intermédiaire et de médiateur et de restaurer le charisme qui était celui de l’Etat tunisien, sur le plan diplomatique.

Les Etats-candidats aux sièges non permanents

Outre le changement de mois d'élection, il est à constater que les Etats-candidats annoncent leur candidature au Conseil de sécurité plus tôt. Les processus aussi changent progressivement, de même que les exigences des États membres et même du grand public, pour plus de transparence dans les délibérations, tant au sein du Conseil de Sécurité que de l'Assemblée Générale. Ces changements ont un impact, et induisent des changements progressifs dans la façon de travailler du Conseil et de ses membres. Cette année, pour la première fois, dans le contexte de la responsabilisation et de la transparence du processus de sélection du nouveau Secrétaire général, les pays candidats au Conseil de Sécurité ont participé à deux débats électoraux, au siège des Nations Unies, à New York. Ces manifestations, qui se sont tenues les 23 et 24 mai, ont consisté en deux débats, avec présents, les cinq candidats en lice des groupes Asie-Pacifique et Europe occidentale et autres, organisés par la Fédération mondiale des associations pour les Nations Unies. Ces débats s’inscrivent comme des efforts constants déployés par l’institution, pour améliorer les méthodes de travail de l'Assemblée générale et du Conseil de sécurité. Un débat est d’ailleurs toujours en cours, au sein de ces organes sur les méthodes de travail au sein de l’Organisation, afin de la rendre plus productive, et encore plus fructueuse. Ainsi, les processus évoluent progressivement, pour plus de transparence dans les délibérations, tant au Conseil de Sécurité qu'à l'Assemblée générale, ce qui a un impact important et modifie positivement l’image de l’Organisation internationale. En vertu de la Charte des Nations Unies , le Conseil de sécurité est le principal responsable du maintien de la paix et de la sécurité, internationales. Tous les Etats membres sont souverains et égaux, quand ils y sont élus, chacun dispose d'une voix. Tous les Etats membres de la société internationale, sont impérativement tenus de se conformer aux décisions du Conseil de Sécurité, qui sont obligatoires, étant donné qu’elles sont appelées à régir des situations objectives, opposables à tous.

Depuis la réalisation des premières élections libres et démocratiques en 2014, la Tunisie a essayé de s’ouvrir davantage sur la scène internationale et de s’impliquer un peu plus dans ses activités. Preuve de cela, le fait que pour la quatrième fois, la Tunisie siégera au Conseil de sécurité comme membre. Mais en la circonstance, la participation de la Tunisie au Conseil de sécurité devrait se dérouler dans un contexte relativement compliqué du fait, de l’accroissement des divergences et tensions entre les Etats de la société internationale d’une façon générale, y compris les membres permanents. Celle-ci présentera nombre de défis pour la diplomatie tunisienne, car, au cours de son mandat, l’Etat Tunisien devra assumer le rôle de représentant des intérêts, des régions, de l’arabité et de l’africanité, tout en essayant de les concilier avec les impératifs des Nations Unies mentionnés dans la Charte ; La guerre en Syrie qui dure depuis 2011, la guerre au Yémen, le conflit israélo-palestinien, la résolution politique de la crise libyenne, le phénomène djihadiste et le terrorisme et les différents conflits africains. Ces dossiers régionaux auxquels la Tunisie sera directement confrontée au Conseil de sécurité, nécessitent impérieusement d’y apporter des solutions. La guerre en Syrie dure depuis 8 ans et a causé plus de 350 000 morts, ce qui en fait, à ce jour, le plus grand conflit armé du XXIe siècle ; c’est aussi l’échec le plus flagrant du Conseil de Sécurité des Nations unies, qui n’a pas réussi à y mettre un terme et à s’entendre sur une solution en raison de certains blocages. La Russie oppose systématiquement des vetos aux projets de décisions, mais elle subit en échange une pression énorme et est dénoncée comme le mouton noir, un membre qui bloque, intimide, et qui exerce un pouvoir négatif. Néanmoins, la complexité du dossier syrien n’enlève en rien l’utilité réelle du Conseil de Sécurité, qui joue quand même, à ce propos, un rôle éminent.

Sur un autre plan de la réflexion, depuis 1945, la pratique internationale a montré que l’importance de l’élection de membres non permanents au Conseil de Sécurité doit être très largement relativisée. D’abord, en raison du pouvoir exorbitant accordé aux cinq membres permanents, cinq Etats dont les orientations politiques sont fondamentalement différentes, d'empêcher l'adoption d'une décision par l’organe principal des Nations Unies. Le Conseil de Sécurité se trouve souvent dans l'impossibilité d'agir, chaque fois que les intérêts d'un membre permanent ou de l'un de ses alliés proches, se trouvent en jeu. Même la Résolution 377 A (V) (dite résolution "Union pour le maintien de la paix", ou encore "résolution Acheson") de l'Assemblée Générale ne peut réellement remédier à cette situation. (Cette résolution de 1950 prévoit que « dans tout cas où paraît exister une menace contre la paix (…) et où, du fait que l'unanimité n'a pas pu se réaliser parmi ses membres permanents, le Conseil de Sécurité manque de s'acquitter de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’Assemblée générale examinera immédiatement la question afin de faire aux Membres les recommandations appropriées sur les mesures collectives à prendre (…) »). Mais l'Assemblée générale est elle-même limitée dans la portée de son action, du fait qu’elle ne peut que faire des recommandations aux Etats membres, mais en aucun cas se substituer au Conseil de Sécurité pour adopter une résolution contraignante, de nature économico-politique (article 41 de la Charte N.U.) ou militaire (article 42 de la Charte N.U.). Aucune procédure n’a été prévue par les pères fondateurs pour permettre de passer outre au veto possible d'un membre permanent du Conseil de Sécurité, lorsque le vote des cinq est requis pour la prise de décision. Sur ce point, l’Article 27 de la Charte des N.U. prévoit : « 1 Chaque membre du Conseil de sécurité dispose d'une voix.

1. Les décisions du Conseil de sécurité sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres.
2. Les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l'Article 52, une partie à un différend s'abstient de voter. »

Les membres non permanents au Conseil de sécurité ne sont que des partenaires constructifs, ouvert dans la recherche, avec les autres membres du Conseil de sécurité et l'ensemble des acteurs concernés, de réponses collectives aux questions internationales de paix et de sécurité, sans influence décisionnelle. Alors que la remise en question des mécanismes internationaux se traduit dans la dynamique même de coopération au sein du Conseil, les membres non permanents au Conseil de Sécurité des Nations Unies doivent incarner la vision multilatéraliste de la société internationale et la prévalence de la diplomatie multilatérale collective. Le point de départ de la volonté pour tout Etat de siéger au CSNU, c’est la définition même de la diplomatie, c’est faire en sorte d’influencer même petitement, des événements dans le monde et d’éclairer autant que faire se peut le jugement des maîtres de la décision. Un siège de membre non permanent au Conseil de sécurité de l’ONU, c’est une manière pour les Etats membres des NU de participer, dans la mesure des moyens qui leurs sont conférés, à la gouvernance du monde, dans l’un des domaines les plus importants des relations internationales, le maintien de la paix et de la sécurité, internationales.

Lors de leur mandat, les Etats membres doivent assurer, chacun, un mois de présidence du Conseil. Certes, une présidence d'un mois est somme toute éphémère et laisse peu de temps à la réflexion et à l’action, mais les membres non-permanents le sont pour deux ans ; ils peuvent donc inscrire leur solutions dans une action plus globale et en faire la promotion. Élue sur sa promesse de bâtir un consensus et d’agir pour la paix, la Tunisie risque tout de même de se heurter à la réalité des blocages actuels d’un Conseil de sécurité dont la pertinence est de plus en plus remise en question par les Etats-Unis d’aujourd’hui.

Mais nous devons nous convaincre que les États, même les plus petits, ont tous leur rôle à jouer sur cette scène et qu’ils peuvent faire la différence, s’ils sont conscients des responsabilités qui leurs
sont confiées et découlant de l’article 24.1 de la Charte, et qu’ils espèrent contribuer à rendre les travaux et actions du Conseil de sécurité plus efficaces, pour un monde meilleur, au bénéfice de l’ensemble des États membres, en étant à l’écoute de chacun d’eux. En étant élue, la Tunisie doit être consciente des défis et des responsabilités qui pèsent sur elle comme tous les membres du Conseil de sécurité. Ce sont des responsabilités dont elle s’est honorablement acquittée par le passé, comme le reconnaissent volontiers ses partenaires internationaux, et qu’elle doit être prête à assumer à nouveau. Dans un contexte international incertain, elle doit rester convaincue que les Nations Unies demeurent le pilier et le garant des relations internationales fondées sur le droit, au bénéfice de tous les États membres.
Un pays qui veut militer pour la paix et la sécurité dans le monde et promouvoir ses propres valeurs a tout intérêt à siéger au Conseil de sécurité, même si c’est simplement comme forum. L’engagement comme membre non permanent du Conseil de sécurité est quand même une prestation de service à l’Organisation et à la Société internationale toute entière. Des pays comme la Tunisie doivent remplir ce mandat pour s’affirmer dans l’environnement international, même s’il n’est pas certain qu’elle puisse faire bouger les choses essentielles ou atténuer les points chauds que sont toujours le conflit à Gaza, ou dans le domaine de la non-prolifération du nucléaire, l’Iran et la Corée du Nord, et bien sûr, la situation en Afrique sub-saharienne (Mali ) ou en Syrie. Il faut être conscient que c’est une période de deux ans, durant lesquels il est possible de saisir des occasions de faire avancer des dossiers importants pour l’Etat. Mais ce qui est sûr dans l’absolu, c’est qu’un pays membre du Conseil de sécurité doit parfois se contenter de fixer des accents thématiques et laisser des traces de son passage. Un membre non permanent du Conseil de sécurité ne peut certainement pas espérer changer le monde, mais s’y engager c’est quand même contribuer a l’amélioration du monde, de la gouvernance internationale et du bien-être des populations. La protection des civils pris dans des conflits est un thème qui va vraisemblablement occuper encore plus le Conseil de sécurité à l’avenir, que ce soit au Darfour, au Congo, au Sri Lanka, en Libye, à Gaza ou ailleurs. Et en raison de son appartenance multiple, dans ce domaine, la Tunisie est particulièrement prédestinée à y jouer un certain rôle.

Monji Ben Raies
Universitaire, Juriste internationaliste,
Enseignant et chercheur en droit public et sciences politiques,
Université de Tunis El Manar,
Faculté de Droit et des Sciences politiques de Tunis.

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