Il est temps de systématiser l’économie sociale et solidaire en Tunisie: L’exigence d’instituer une politique publique

Un choix stratégique. Reconnue comme troisième pilier de l’économie nationale à côté du secteur public et du secteur privé dans le contrat social signé par le gouvernement, l’UGTT et l’UTICA en 2013 et dans le Plan de développement 2016-2020, l’ESS est désormais érigée au rang d’un choix stratégique de l’État tunisien. Cette reconnaissance politique est affirmée par une étude stratégique élaborée par le gouvernement en 2017 et la désignation d’un ministre chargé de l’ESS auprès du chef du gouvernement lors du dernier remaniement ministériel en novembre 2018. Aujourd’hui, un texte de projet de loi sur l’ESS, initié à l’origine par l’UGTT, est en cours de préparation par la présidence du gouvernement. Cette reconnaissance politique constitue une réponse logique à un mouvement plus large de démocratisation de la société tunisienne fondée sur la dignité, la liberté, la justice et le bien-être social. De surcroit, la période de transition sociopolitique a généré des difficultés économiques et sociales difficilement maitrisées : déclin de la qualité des services publics et des difficultés d’investissements privés notamment dans les régions de l’intérieur. Dans ces conditions, les tunisiens tendent de plus en plus vers l’association au sein de structures économiques démocratiques sous forme de coopératives, mutuelles et associations afin de répondre collectivement à leurs besoins.

L’ESS s’inscrit dans le cadre d’un mouvement international de reconnaissance de l’ESS comme remède aux dysfonctionnements de l’économie du marché. A titre d’illustration, il existe à l’échelle mondiale plus d’un milliard d’adhérents dans les coopératives et près de la moitié de la population mondiale fait affaire avec une coopérative. Les coopératives ont affiché une performance remarquable lors de la débâcle financière de 2008. Au Kenya, celles-ci contribuent à plus de 45% du PNB. En Tunisie, le poids économique de l’ESS est faible, soit 0.6% de la population active occupée et au mieux 1% du PIB.

I. Une autre façon de gérer la chose publique et de répondre à la demande sociale

Très idéaliste par ses valeurs et très pragmatique par ses modes de fonctionnement, l’ESS constitue une autre façon d’entreprendre et une autre forme de satisfaire la demande sociale. De point de vue de politique publique, elle constitue bel est bien une troisième façon de gérer la chose publique. Nous avons toujours mis l’accent sur le fait que la vertu essentielle de l’ESS est sa capacité non seulement de résister aux difficultés économiques et sociales, mais aussi et surtout, de se développer en périodes de crise. La raison est évidente: toute défaillance des deux secteurs public ou privé de répondre aux besoins sociaux constitue pour l’ESS une opportunité d’investissement. Ce secteur intervient pour pallier les lacunes de l’économie du marché et investir les failles du secteur public. Au lieu de revendiquer, souvent dans un cercle vicieux, l’emploi dans le secteur public et des investissements privés dans les régions de l’intérieur, les citoyens prennent la responsabilité en main pour créer leur propre richesse dans les territoires à travers des entités démocratiques d’utilité sociale. Les rédacteurs d’une «étude stratégique: l’artisanat à l’horizon 2016» ont noté que «le rôle assigné à la SOCOPA (Société de Commercialisation des Produits de l'Artisanat) pourrait être confié à des associations professionnelles dans le cadre de la privatisation de cette entreprise publique. Les professionnels du secteur devront prendre le secteur en main». Cet objectif ambitionne la stabilité politique et sociale, devenue elle-même, une demande sociale. L’ESS marque le passage de l’action publique d’une politique d’assistanat vers une politique de participation et de responsabilisation citoyennes de sorte que les citoyens investissent collectivement les potentialités de leurs territoires à travers des projets solidaires qui créent une croissance durable et une prospérité équitablement partagée. Détenteur de la responsabilité de l’intérêt général et de la mise en œuvre des politiques publiques, le rôle de l’Etat est de mettre en place les assises du secteur et de favoriser les conditions de sa croissance.

Faut-il signaler que la construction conceptuelle de l’entreprise sociale et solidaire est conçue pour qu’elle s’élargit et gagne le marché plus rapidement que l’entreprise économique à but lucratif et ce, grâce à son mode de fonctionnement de portes ouvertes, de gestion démocratique, de l’obligation de réinvestir la plus grande part des bénéfices et grâce à ses principes de solidarité et sa finalité de bien-vivre social…. Les coopératives et mutuelles les plus performantes au monde en attestent parfaitement. En Tunisie, on peut citer le cas des deux sociétés d’assurance à forme mutuelle⁽¹⁾ qui réalisent un chiffre d’affaires représentant 9.8% de l’ensemble du marché assurantiel et contribuent de 23,5% de l’ensemble de l’emploi du même marché. L’entreprise sociale et solidaire est une culture entrepreneuriale au service de l’homme. Il est évident que le choix de constituer une coopérative, une mutuelle ou un groupement de développement agricole dans le seul but de bénéficier des avantages financiers et de l’assistanat des pouvoirs publics ou des organisations internationales ne crée pas une entreprise économique, viable et performante, mais une simple structure de sous-traitance.

II. L’ESS : un corps morcelé et invisible

Alors que ce secteur devait être un tout indivisible, comme le sont les principes de l’ESS, il n’en demeure pas moins que l’ESS se présente comme un corps morcelé où tout est éparpillé : les chiffres, les textes juridiques, les administrations, les initiatives des ministères et les actions menées par les organisations internationales. Les incertitudes conceptuelles, la multiplication croissante des textes, les modifications en cascade, l’éparpillement de l’information statistique et la dispersion des initiatives engagées par les administrations publiques et les organisations internationales ne favorisent ni l’accès à la connaissance de l’ESS, ni la systématisation de ce secteur en un tout organisé et intelligible et accentuent, encore une fois, son invisibilité. Par ailleurs, à la différence du secteur public et du secteur privé, l’ESS est dépourvue des quatre piliers nécessaires à sa fondation, à savoir un cadre juridique unifié, un cadre institutionnel, un système statistique et un système de financement. De même, l’absence d’un plan national de formation et d’un plan de communication entrave la promotion de l’ESS.

III. Variabilité des entreprises sociales et solidaires

Agissant dans les domaines les plus variés de l’activité humaine, l’ESS est une économie de proximité qui couvre l’ensemble du territoire national. Elle est particulièrement développée en zone urbaine et dans les zones rurales. Fortement enraciné dans les territoires, l’ESS s’articule autour de projets innovant qui investissent les potentialités locales dans un but de répondre aux besoins locaux de la population. Les entreprises de l’ESS sont classées en trois grandes familles. D’abord, les coopératives composées par des coopératives non agricoles régies par la loi n°4-1967 du 19 juin 1967, portant statut général de la coopération dont on ne sait pas le nombre, l’emplacement géographique et leur contribution économique. Dans le secteur agricole, on compte aujourd’hui : 316 SMSA⁽²⁾ dont 301 de bases et 15 centrales ainsi que 18 UCPA⁽³⁾. Ensuite, les mutuelles composées de 48 sociétés mutualistes régies par le décret beylical du 18 février 1954 et deux sociétés d’assurance à forme mutuelle. Enfin, la troisième famille est celle des associations. Ces dernières englobent une partie (dont on ne sait pas le nombre) des 21 milles associations soumises au décret-loi de 2011, les 2900 GDAP⁽⁴⁾ et 280 AMF⁽⁵⁾ dont 180 sont actives.

IV. Un positionnement sectoriel hétéroclite

L’ESS est composée d’acteurs profondément hétérogènes par la logique économique à laquelle ils obéissent et par la diversité des biens et services qu’ils servent. À titre d’illustration, le monde des coopératives agricoles regroupe, d’une part des petites unités, celles de la plupart des SMSA de base qui sont à faible compétitivité, essentiellement de collecte et d’approvisionnement pour le maintien et la survie des petits exploitants et d’autre part de grandes coopératives constituées par des SMSA centrales telles que l’UCCV⁽⁶⁾ et la Société Mutuelle Centrale du blé, principal acteur de la collecte des céréales en Tunisie. Le taux d’adhésion aux SMSA est très faible, soit 5 % de l’ensemble des agriculteurs⁽⁷⁾. Certains acteurs sont bien insérés dans le marché et sont en concurrence avec les acteurs du secteur privé.

C’est le cas des deux sociétés d’assurance à forme mutuelle⁽⁸⁾. D’autres acteurs, dépendent étroitement de l’État qui finance les missions de service public qui leur sont déléguées et se présentent comme de simples sous-traitants de politiques publiques. Certains subissent un interventionnisme excessif des pouvoirs publics et sont placés aux frontières d’entités hybrides semi publiques semi privées. Il en est des mutuelles relatives aux corps des forces de sécurité nationale, de la douane, des magistrats et de la défense nationale ainsi que des associations de microfinance et des associations, partenaires des ministères de l’emploi, des affaires sociales et de la femme, qui travaillent dans les domaines de solidarité sociale, de charité et de la promotion de l’emploi.

V. Des politiques publiques inachevées

La reconnaissance et les proclamations politiques, si ambitieuses qu’elles soient, n’ont pas été accompagnées par une action efficace de mise en œuvre d’une politique publique. Les pouvoirs publics se contentent de mettre en œuvre des "programmes actifs à l’ESS", comparables aux programmes actifs de l’emploi. Les structures publiques interviennent à travers des mesures de régulation à un système en dysfonctionnement structurel. Cette politique d’accompagnement et d’incitations financières vise à corriger les défaillances fonctionnelles de l’ESS. Elle tend à résoudre les effets du problème, à guérir les symptômes, sans pour autant traiter l’origine des blocages à savoir les piliers existentiels de l’ESS qui font défaut : absence d’un cadre juridique, d’un cadre institutionnel, d’un système statistique et d’un système de financement.

Par ailleurs, la mise en œuvre de l’étude stratégique élaborée par le gouvernement en 2017 comme exécution du Plan de développement est en état d’attente. Conçue à l’origine pour fonder une stratégie d’ensemble, l’étude stratégique risque de se transformer en une simple source d’inspiration sur commande par les pouvoirs publics. En plus, l’initiative de l’UGTT d’un projet de loi organique sur l’ESS soumise au gouvernement subit jusqu’à aujourd’hui des négociations infernales et des modifications en cascade. Malgré l’effervescence de la société civile, les rédacteurs du projet n’ont pas encore réussi à construire un texte fédérateur, cohérent et digne de ce nom. Rappelons que l’éventuelle loi sur l’ESS est une loi "stratégique" par excellence. Elle doit dès lors traduire la stratégie, la politique de l’Etat en la matière. Or, jusqu’à aujourd’hui, il n’existe pas une politique achevée de l’ESS. Ce phénomène, conjugué par  l’absence d’une compréhension précise et partagée du concept de l’ESS, perturbe les débats sur la loi et annihile toute possibilité d’avancement.

VI. L’exigence de systématiser l'ESS

La question qui se pose: comment fédérer un secteur morcelé, hétérogène, et invisible dans une politique unifiée, homogène et efficace ? Ce défi de construction d’une stratégie future passe incontestablement par une opération préalable: la systématisation de l’ESS. Comme dans toute science sociale, la systématisation de l’ESS consiste à décomposer les divers éléments de l’ESS, puis les recomposer dans une structure, c’est-à-dire dans un système de transformation et d’autoréglage d’un ensemble d’éléments qui forment un tout en interaction interne et externe. Il s’agit de mettre en l’ordre ses éléments constitutifs dans un tout organisé: les programmes, les textes juridiques, les indicateurs économiques, les structures d’appui, les entreprises sociales et solidaires, les principes et les critères, les activités, les fonctions, les mécanismes de financement et d’encadrement, les actions engagées par les organisations internationales… La systématisation est une opération intellectuelle permettant de transformer des phénomènes disparates et contradictoires en une matière coordonnée et organisée. Il s’agit de  rassembler et d’organiser le chaos des cas d’espèces de l’ESS en un corps homogène, accessibles et opératoire. Cette besogne, épineuse qu’elle soit, répond à l’exigence d’appréhender l’ESS, comme une science, c’est-à-dire un savoir logique, rationnel et construit. En tant qu’une science, l’ESS implique la délimitation de son objet (le savoir) et le respect de ses outils méthodologiques (le savoir-faire). C’est un travail d’abstraction qui débouche, à partir de la diversité des cas d’espèce, sur la création des outils méthodologiques propres à l’ESS: les concepts, les notions, les méthodes de management et de planification, les outils de suivi-évaluation, les catégories, les instruments statistiques…. Systématiser, c’est édifier les différentes branches scientifiques de cette discipline plurielle: le droit de l’ESS, la sociologie de l’ESS, la politique de l’ESS, la gestion des projets de l’ESS….

Dans un secteur touffu, complexe, dynamique et innovant, et qui devait être accessible au commun des citoyens et aux décideurs, l’effort pour systématiser, c’est-à-dire pour ramener à des lignes simples le désordre empirique de l’ESS, répondait à une nécessité. La création d’un référentiel de constructions intellectuelles abstraites permet de gérer l’hétérogénéité, la diversité et l’instabilité extrême des phénomènes de l’ESS et d’assurer l’intelligibilité et l’autonomie du secteur. C’est à partir de ce moment qu’on pourrait instituer une politique publique, c’est-à-dire une stratégie structurée en objectifs SMART et un Plan d’action opérationnel et la traduire dans des instruments juridiques.

Dr. Akram Belhaj Rhouma
Enseignant universitaire en droit public
Expert en ESS et en panification stratégique

(1) La Mutuelle Assurance de l’Enseignement (MAE) et la Caisse Tunisienne d’Assurance Mutuelle Agricole (CTAMA).
(2) Sociétés mutuelles de services agricoles qui sont des coopératives de services agricoles.
(3) Unités coopératives de production agricole exploitant des terres domaniales agricoles.
(4) Groupements de développement dans le secteur de l’agriculture et de la pêche.
(5) Associations de micro finance.
(6) L’Union centrale des coopératives viticoles qui traite environ 80% du volume total de production du secteur viticole.
(7) Selon les estimations du DGFIOP, MARHP, mars 2017.
(8) La Mutuelle Assurance de l’Enseignement (MAE) et la Caisse Tunisienne d’Assurance Mutuelle Agricole (CTAMA).